Местное самоуправление, предполагающее известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с принятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюционной России.

Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы АлександраIIпреследовали цель осуществить децентрализацию управления и обеспечить развитие начал местного самоуправления в России.

После 1917 г. в России в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Местное самоуправление (муниципа-лизм) отвергалось как буржуазный принцип организации местной власти, неприемлемый для Советского государства, централизованного по своей природе. Лишь в конце 80-х гг. поднимается вопрос о необходимости реформирования местной Советской власти на основе принципов местного самоуправления.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти.

Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.

Исходя из многообразия точек зрения на понимание местного самоуправления, наблюдаются различные подходы к его исследованию. Выделяют три основных подхода:

1. Местное самоуправление как основа конституционного строя.

2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

3. Местное самоуправление как форма народовластия.

1.Местное самоуправление как основа конституционного строя . Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации, что полностью соответствует Европейской хартии местного самоуправления. «Принцип местного самоуправления, – гласит ст. 2 Хартии, – должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства».

Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением.

Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления.

В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.

2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения . Ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением - необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является конституционным требованием.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Оно закреплено в ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Признавая право населения на местное самоуправление, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Установленные Конституцией РФ и федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

3.Местное самоуправление как форма народовластия . Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:

а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов);

б) через органы государственной власти;

в) через органы местного самоуправления.

Право граждан осуществлять местное самоуправление выражается в полномочиях граждан реализовать функции местной власти непосредственно.

На основе законодательно установленного определения местного самоуправления можно выделить основные черты, т.е. признаки , характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:

1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население муниципального образования.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Поскольку местное самоуправление это и форма осуществления публичной власти, власти народа.

3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Вопросам местного значения посвящена гл. 3 «Вопросы местного значения»Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» 2003 г.

4. Самостоятельность местного самоуправления. Она гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

5. Ответственность муниципальных образований. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней.

Подводя итог изложенному, приходим к следующему выводу: местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, – в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное положение получило свое закрепление в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Принципы и функции местного самоуправления. Принципы организации местного самоуправления – это закрепляемыеКонституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В принципах отражаются закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления.

Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

В науке муниципального права нет единого подхода к определению перечня и классификации общих принципов местного самоуправления. Однако большинство ученых склоняется к следующей классификации:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура его органов определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается и принимается муниципальным образованием самостоятельно.

Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

2. Организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

3. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Реализация рассматриваемого принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

Принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения. Это участие обеспечивается, прежде всего, такими формами прямой демократии, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание, сход и обращения граждан, их правотворческая инициатива и др.

4. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8).

Муниципальная собственность, местный бюджет являются неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования.

5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить: эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления; тесную связь населения с органами и должностными липами местного самоуправления.

6. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

На организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. Многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Закон предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления.

7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Реализация указанного принципа обеспечивается в процессе деятельности муниципальных органов по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

8. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, законами и уставами субъектов Федерации в пределах гарантируемых государством полномочий. Это предполагает законодательное разграничение полномочий в области местного самоуправления между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти ее субъектов и муниципальными образованиями.

9. Гласность местного самоуправления.

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

10. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении.

Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами своих решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума для принятия решения.

11. Государственная гарантия местного самоуправления.

Реализация рассматриваемого принципа означает, что государство, во-первых, берет на себя обязанность обеспечить осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; во-вторых, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к его ведению; в-третьих, государственная гарантия местного самоуправления означает создание государством необходимых финансово-экономических, организационно-правовых и иных условий и предпосылок формирования и развития местного самоуправления и его правовой защиты.

По масштабам воздействия на местное самоуправление общие принципы подразделяются на основные (охватывают все сферы деятельности местного самоуправления) и частные (охватывают отдельные сферы).

Функции местного самоуправления – это основные направления муниципальной деятельности.

Выделяют следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

К основным условиям реализации данной функции относятся: наличие выборных органов местного самоуправления; использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении.

4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные организации и службы.

5. Охрана общественного порядка.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

6. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав местного самоуправления при выработке и осуществлении государственной политики в различных сферах общественной жизни, при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни.

4. Исторические этапы развития местного самоуправления в России. В истории развития местного самоуправления выделяют несколько этапов.

1 этап. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в. В XVI в. происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

2 этап. В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода становится начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления, наряду с бюрократической и сословной, существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

При Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда.

3 этап. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. И была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Таким образом, существовали две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. государственной теории самоуправления.

4 этап. Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти – Советы – только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов стал пять лет.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Данный Закон ввел понятие «коммунальная собственность».

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации и управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

5 этап. Как показывает Новейшая история,основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством оместном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.

Принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новую эпоху в развитии местного самоуправления.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте теоретические концепции местного самоуправления.

2. Местное самоуправление как основа конституционного строя: общая характеристика.

3. Что представляет собой местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения?

4. Что представляет собой местное самоуправление как форма народовластия?

5. Охарактеризуйте принципы местного самоуправления.

6. Сформулируйте определение местного самоуправления.

7. Сформулируйте определение функций местного самоуправления.

8. Дайте краткую характеристику историческим этапам развития местного самоуправления.

9. Перечислите признаки местного самоуправления, характеризующие его в системе народовластия.

10. Каковы основные задачи, которые решает местное самоуправление в системе управления государством и обществом?

Какими бы многообразными ни были модели местного самоуправления и исследовательские подходы к нему, следует исходить из того, что этот институт является конституционно-правовым и имеет в своей основе легальное определение. Более того, в отличие от многих других зарубежных конституций Конституция РФ весьма детально, всесторонне закрепляет институт местного самоуправления с точки зрения как его собственных, сущностных характеристик, так и в соотношении с иными институционными и функциональными характеристиками российской государственности.

Закрепляя местное самоуправление, Конституция РФ рассматривает его как институт, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Самостоятельное решение этих вопросов «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Данные конституционные положения, имеющие предметом своего регулирования собственно местное самоуправление, находятся в прямой взаимосвязи с нормами гл. 1 и 2 Конституции РФ, определяющими основы государственно-правовой системы России и правового положения личности. Это прежде всего положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3), «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 3), «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» (ч. 1 ст. 32), «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32). Из приведенных правоустановлений можно сделать следующие принципиальные выводы :

• 1) местное самоуправление есть деятельность, имеющая специфический управленческий характер по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит как публично-правовой характер, так и основывается на использовании частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;
• 2) первичным (исходным) субъектом этой деятельности выступает население, реализующее свои полномочия, в том числе через представляющие его органы (должностных лиц). Одновременно правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане, которые в отличие от населения как коллективного первичного субъекта местного самоуправления приобретают эти качества (характеристики) на индивидуальной основе;
• 3) сферой интересов самоунравленческой деятельности является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела» или «вопросы местного значения». Прежде всего, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
• 4) деятельность эта осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Прежде всего, это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;
• 5) местное самоуправление - деятельность под свою ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;
• 6) итоговой социально-политической характеристикой местного самоуправления является то обстоятельство, что данный институт демократии относится к основопололагающим элементам конституционной модели отношений в системе «личность - общество - государство».

Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:

Различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

Разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

Самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

Территориально ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Конституции РФ.

Таким образом, можно дать, на мой взгляд, более точное понятие местного самоуправления, что это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

В понятии местного самоуправления можно тоже выделить несколько основных элементов (признаков):

1) содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках деятельности местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и ее субъектов;

2) местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения. Органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ подчеркивает, что структура органов местного самоуправления в основном определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

3) местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

4) местное самоуправление осуществляется в двух формах: непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);

5) местное самоуправление осуществляется из интересов населения, а также из его исторических и иных местных традиций. В данном признаке выражается принцип децентрализации - отсутствие единых, типовых подходов к управлению «местными делами», так как каждое муниципальное образование имеет свои исторические и местные традиции, определяемые различными: географическими, климатическими, демографическими, экономическими и другими факторами.

Одним из главных моментов в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления

Принципы: самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность в организации и деятельности местного самоуправления; гласность деятельности местного самоуправления; сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; государственные гарантии местного самоуправления.

Принципы: принцип субсидиарности; принцип соответствия финансовых ресурсов задачам, полномочиям МС; принцип (возможность) судебной защиты; принцип минимального административного вмешательства гос. уровня в МС; принцип финансовой гарантии; принцип подзаконности МС.

Городское самоуправление в дореволюционной России

Александр II Согласно Городовое положение от 16 июня 1870г.: избирательное право предоставлялось каждому городскому жителю, независимо от сословия, к которому он принадлежал. Были установлены главные требования.

Все лица, имеющие право на участие в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающегося с каждого из них сбора в доход города.

Управление городом осуществлялось городской думой и городской управой. Явный приоритет имела представительная власть. Губернатор осуществлял надзор только за законностью действий местных органов власти.

Городовое положение 1892г. Александре III урезало избирательное право для граждан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз. Усилилась исполнительная власть в городе. Управление было поставлено в более независимое положение от думы. Городские чиновники зависели уже не от думы, а от государственной администрации. Городской голова и члены управы считались состоящими на государственной службе. Губернатор получил право делать им предписания и указания, снимать с должности. Дума же этого права была лишена.

Местная администрация

Местнаяадминистрация может иметь достаточно сложную организацию, в которой требуется установить место каждой ее составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.

Местные администрации в принципе не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом.

Администрация - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица.

В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов.

Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования ― отделы, комиссии, комитеты, управления и т. п.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

12. Глава муниципального образования

Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию. Если гл.мун.образования совмещает должность гл.админимтр., то он обладает правом вета, представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.

Глава муниципального образования можетвозглавлятьлибопредставительныйорганмуниципальногообразования,либоместнуюадминистрацию .

Именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования в конкретном поселении или ином муниципальном образовании -представительный или местную администрацию(как назначает в конкретном случае).

Если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений…

В поселениях с численностью менее 1 000 человек и сельских поселениях допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.

Англосаксонская модель МС

1.Местные представительные органы автономны по отношению к центральной власти и власти вышестоящих уровней.

2.Отсутствует прямое подчинение нижестоящих исполнительных органов местного самоуправления вышестоящим.

3.На местах нет представителей центрального правительства.

4.Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенно (через суд), а также посредством финансовых рычагов (субсидии, дотации и т. д.)

5.Формирование представительных органов власти осуществляется населением посредством всеобщих прямых выборов.

Как правило, функционируют два уровня в Англии - графство и округ, а там, где есть приходы и общины, - даже три уровня местного самоуправления.

Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Там, где три уровня местного управления,: советами графств, советами округов и приходскими (общинными) советами либо собраниями приходов (общин). Разграничением полномочий занимается парламент. Между уровнями нет соподчиненности.

Каждый совет округа состоит из председателя (мэра в городах) и советников. Председатель (мэр) избирается большинством голосов на собрании совета, которое ежегодно проходит в марте-апреле из числа советников.

Обычный срок службы его один год, но он может переизбираться любое число раз.

Каждый муниципалитет выбирает совет представителей. Выборы в муниципальный совет проходят либо раз в четыре года, либо ежегодно переизбирается одна треть.

Каждый член совета представляет свое территориальное образование, входящее в состав муниципалитета. Выборы обычно проходят по партийным спискам, и большинство членов совета являются представителями одной из трех основных партий страны.

Представители партийного большинства в совете выдвигают кандидатов на пост председателя и членов кабинета. Они разрабатывают и принимают на работу государственных служащих во главе с управляющим делами. В штат муниципалитета также входят ответственные секретари, каждый их которых отвечает за ту или иную службу. Назначение на эти должности производится президиумом совета в присутствии представителей всех политических партий входящих в совет.

Из местных налогов финансируется 24 % расходов, остальная часть - при помощи системы государственных субсидий.

Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа: общее и особенное

Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом. Принцип субсидиарности.

Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К ним принято относить такие вопросы:

1.которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;

2.последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение». Для другой группы вопросов термины «создание условий» и «участие».

В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов.

ФЗ 2003 года:

1. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения.

3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район.

4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание.

Местный бюджет

Местный бюджет- форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования.Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся:-финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;-финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.

Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства.

Доходы местного бюджета

Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий.Также дотации выступают в качестве собственных налогов.

Собранные на территории муниципального образования:Местные налоги и сборы. Законодательно закрепленные доли федеральных и региональных налогов. Имущественные доходы. Средства самообложения граждан. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий. Часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями. Штрафы, зачисляемые в местные бюджеты.Другие источники.

Полученные из бюджетов других уровней: Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов. Субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов МО. Субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий.Иная финансовая помощь

Доходы муниципального образования подразделяются на налоговые и неналоговые. К налоговым доходам относятся местные налоги плюс доходы от федеральных и региональных налогов.Неналоговые доходы:Доходы от платных услуг казенных учреждений. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Доходы от продажи, использования имущества и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (имущественные доходы). Средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.Трансферты.

Расходы местного бюджета

Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включае­мые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Расходная часть местных бюджетов включает:расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;поддержка поселений (муниципального района);отрицательные трансферты.

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы.Органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов ме­стных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательствмуниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах.

Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия.

Понятие и отличительные признаки местного самоуправления

ЕХ Под мест­ным самоуправлением понимается право и реальная способность орга­нов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями.

ФЗ1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность дея­тельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте­ресов населения, его исторических и иных местных традиций».

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хар­тии местного самоуправления. Именно реальная способность, прежде всего, экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998г. названной Хартии требует учета всех ее отправных положений.

Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Конституцией РФ (ст. 3).

Л. Велихов (признаки): 1.различие в характере власти. 2.разграничение сфер компетенции.3.самостоятельные источники средств. 4.территориально-ограниченный выборный принцип.

Из лекций: Наличие территории с административными границами; Наличие местного сообщества; Наличие самостоятельного бюджета; Наличие муниципального имущества; Наличие выборного органа; Наличие Устава; Публичность; Подзаконность.

Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.