Внедрение новых ИКТ в сферу государственного управления в России расширяет возможности государства и создает новую модель коммуникации между властью и обществом, которая характеризуется своей открытостью в отношении доступа к информации. Вслед за опытом Америки и Европы, где концепция «информационной открытости» органов государственной власти становилась все более популярной Harrison T. M. et al. Open government and e-government: Democratic challenges from a public value perspective //Information Polity. - 2012. - Т. 17. - №. 2. - P. 83-97., в России активное его применение началось в 2008-2010 гг. Однако, основа для него была заложена несколько раньше.

Еще 90-е годы был принят целый рад нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения в области передачи информации между государственными органами власти и гражданами. Так, в 1993 году Указом Президента утверждалось право граждан на получение информации о деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В дальнейшем, активное внедрение ИКТ в сферу государственного управления продолжилось в 2000-е годы, когда лидеры стран «Большой восьмерки» подписали Окинавскую хартию глобального информационного общества, целью которой являлось преодоление электронно-цифрового разрыва.

Основным законом, регулирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, являлся ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В нем закреплялось право гражданина на информацию и на бесплатный доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое не может быть ограничено. В свою очередь, органы власти и органы местного самоуправления были обязаны создать условия для предоставления информации гражданину в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей (и сети "Интернет") при этом, гражданин не обязан обосновывать причины для ее получения.

В дальнейшем, регулирование и стандартизация обмена и доступа к информации посредством сети Интернет углублялось и расширялось. Однако, наибольшее свое развитие оно получило в отношении исполнительных органов власти, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Регулирование информационной открытости исполнительных органов власти

Одной из первых попыток внедрить ИКТ в работу исполнительных органов власти являлась государственная программа «Электронная Россия (2002-2010гг.)», в которой основной упор делался на автоматизацию документооборота, а так же коммуникацию между органами государственной власти и обществом путем создания сайтов органов власти. Однако, итоги программы были не впечатляющи. В 2007 году, на смену «Электронной России» была утверждена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года, целью которой было повышения качества обмена информацией и предоставляемых государственных услуг.

Однако, и новая Концепция показала себя неэффективной. В 2010 году была предпринята новая попытка - программа «Информационное общество (2011-2020 годы)». Целью программы заявлено повышение качества жизни граждан, путем использования ИКТ. До этого в 2009 году было принято сразу несколько нормативных актов, затрагивающих предоставление органами государственной власти информации в сети Интернет. Так Д.А. Медведевым был подписан федеральный закон, в котором делался упор на требования к власти насчет публикации информации в сети Интернет. Чуть позже, вышло Постановление Правительства РФ, вводящее некую стандартизацию и сроки публикации информации в сети Интернет Правительством РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Несколько позже, в 2012 году, в рамках программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» возникла идея формирования «Открытого Правительства», в основе которого лежит процесс внедрения механизмов, направленных на повышение информационной открытости исполнительной власти. Механизмы осуществления регулируются «Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти», согласно которой органы власти в обязательном порядке должны предоставлять полную и достоверную информацию по запросам граждан, но само выполнение Концепции носит рекомендательный характер. Кроме того, мониторинг выполнения Концепции происходит не сторонним органом, а внутри самого органа исполнительной власти, следовательно, можно говорить о том, что не существует адекватного, незаинтересованного механизма контроля. В 2013 году Указом Правительства России вносятся поправки в закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», направленные на создание перечня общедоступной информации, размещаемой в сети Интернет органами государственной власти в том числе и регионального уровня) и местного самоуправления, внешний мониторинг так и не вводится.

Несмотря на большое количество нормативных актов о предоставлении и публикации информации в сети Интернет, большинство администраций региона разрабатывает свой стандарт, беря за основу «Методические рекомендации по внедрению принципов и механизмов открытого государственного управления в субъектах Российской Федерации» и разработки соседних регионов.

2.1 Сущность понятия «открытость», основные элементы, нормативно-правовые акты.

Для демократического государства основополагающей ценностью должна являться возможность взаимодействия граждан с органами власти. Иначе говоря, при демократии должен функционировать принцип открытости.

Данный подход обуславливает необходимость создания механизмов прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи.

Для повышения открытости органов власти, Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Позднее задачи, установленные федеральным законом, были конкретизированы Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В Указе были поставлены следующие задачи:

· улучшение доступности и качества официальных интернет-сайтов государственных органов в сети Интернет для всех аудиторий;

· необходимость наличия актуальной информации о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг на официальных интернет-сайтах соответствующих органов власти;

· усиление прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления;

· наличие общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

Для повышения эффективности государственного управления проводится работа по следующим направлениям:

· мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;

· размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Информационная открытость государственных органов является одним из основных направлений работы «Открытого правительства».

Удовлетворённость граждан качеством государственного управления напрямую зависит от их информированности о деятельности органов власти. Для повышения информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления, все создаваемые механизмы работают по принципу обязательной открытости. Это означает, что разрабатываемые органами власти проекты и принимаемые решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления укрепляет доверие граждан и предпринимателей к органам власти. Следовательно, информационная открытость государства необходима и самим органам власти, а не только гражданам и бизнес-структурам.

Для повышения эффективности процедур открытости органов власти, необходимо было определить основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основные подходы к их достижению. С целью повышения прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, Премьер-министр Дмитрий Медведев подписал распоряжение об утверждении Концепции открытости федеральных органов власти 30 января 2014 года. Над созданием Концепции работал Экспертный совет при Правительстве. Необходимость разработки данного документа обуславливалась тем, что большинство действующих нормативно-правовых актов в области открытости касаются лишь одного из аспектов, а именно предоставление информации о деятельности органов государственной власти.

В Концепции представлены методические рекомендации по осуществлению принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Методики утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства.

Стандарт открытости.

Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных указами Президента России от 7 мая 2012 года и Основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.

Стандарт открытости предполагает:

Продолжение внедрения механизмов «электронного правительства»;

Организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;

Выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;

Внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;

Упрощение процесса государственного нормотворчества;

Отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;

Доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.

С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.

К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:

1) работа с референтными группами;

2) принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;

3) размещение информации о деятельности;

4) публичная отчетность;

5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;

6) обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;

7) работа с открытыми данными;

8) взаимодействие с общественным советом;

9) взаимодействие со СМИ;

10) работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

Предполагается, что ежегодно Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства будет проводить мониторинг открытости и публиковать его результаты. На основе полученных данных будет определяться индекс открытости федеральных органов исполнительной власти. В соответствие с ним предполагается ежегодно составлять рейтинг открытости министерств и ведомств.

Открытые данные

Механизмом внедрения ОД в практику государственного управления в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под руководством Открытого правительства. Данный проект является механизмом обеспечения общего принципа открытости правительства и, более того, всего государства.

Комплекс задач, который решается в рамках проекта:

· создать возможность для предпринимателей сделать открытые данные источником своего развития;

· объяснить управленцам необходимость открытия данных;

· вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;

· заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Проект «Открытые данные» является выгодным для всех сторон: предоставляемые гражданам услуги становятся более доступными, рынок становится перспективным для предпринимателей, государство получает доверие со стороны общества и диверсификацию экономики.

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. Координатором проекта является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) Совет по открытым данным (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур - субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. К функциям данного совета относятся:

· формирование механизмов открытия данных и предложений по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;

· обеспечение коммуникации с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;

· распространение идеи открытых государственных данных;

· предоставление наилучших практик и возможностей для развития бизнеса;

· формирование механизма обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от открытия государственных баз данных.

Сфера ОД регулируется:

· Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

· Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

· Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;

· Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных.

Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей системы открытых данных. На уровне ПК происходит обсуждение различных мнений, а также учет экспертных точек зрения. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.

В 2012–2014 годах была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации.

Мероприятия ныне действующей «дорожной карты» 2015–2016 (см. схему)

Схема. Мероприятия «дорожной карты»

Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.

Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются Методические рекомендации (МР).

С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:

· требования к содержанию информационных ресурсов;

· технические требования к форматам представления ОД;

· состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.

Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.

Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata, http://www.rosmintrud.ru/opendata/) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан).

Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал:

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

· повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;

· формированию рынка приложений и сервисов;

· улучшению инвестиционного климата;

· повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;

· улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

Право на получение гражданами официальной информации признается международными правовыми актами одним из основных прав человека. Законы, подтверждающие это право и определяющие порядок предоставления информации, действуют сегодня более чем в 40 странах мира. Законодательство об общественном доступе к информации, так называемом «правлении при солнечном свете» появилось давно. Приоритет правового регулирования этой сферы общественных отношений принадлежит Швеции , в которой еще в 1766 г. вступил в действие Акт о свободе печати. В настоящее время этот документ является отдельной составной частью Конституции. Он впервые в мире установил систему публичного характера официальных документов властных структур и тем самым –− открытый характер осуществления государственной власти.

Важное значение для закрепления права человека на информацию в национальной системе права имело его признание за человеком и гражданином в международных актах. Такая легитимация этого права была осуществлена принятием Всеобщей Декларации прав человека Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах, который был открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. В этом пакете актов следует указать и Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сентябре1953 г. В этих актах проблема права на информацию находилась в системе других прав человека. Постепенно проблема права на информацию приобрела самостоятельное значение.

Одной из первых стран, подтвердившей право граждан получать информацию, стали Соединенные Штаты Америки . В 1966 г. был принят закон «О свободе информации» (Freedom of Information Act, FOIA). С тех пор, как бы ни назывались законодательные акты в других странах мира официально, для краткости их обычно называют законами о свободе информации, а сам американский закон используется как эталон при подготовке аналогичных актов других стран. Основополагающий постулат FOIA – признание всей информации, которая собирается и хранится любыми государственными структурами, общественным достоянием, доступ к которой имеют все граждане США, а бремя доказательства того, что разглашение той или иной информации может повредить национальным интересам страны, возлагается на правительство и его структуры.

Значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе в целом по меньшей мере с 1950 г., когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека . Ст. 10.1 этого документа гласит: «Каждый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выражать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи без вмешательства государственной власти и невзирая на границы».

Рекомендация R (81)19 странам – членам СЕ «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов» , принятая Комитетом Министров Совета Европы 25 ноября 1981 г., содержит призыв обеспечить каждому человеку, находящемуся под юрисдикцией стран – членов Совета Европы, возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право в данной рекомендации делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной (находящейся в распоряжении государства) информации для двух из трех классических со времен Монтескье и Руссо ветвей государственной власти – законодательной и судебной.

Принятая 29 апреля 1982 г. Комитетом министров Совета Европы Декларация о свободе самовыражения и информации среди других целей указывает: «...проводить политику открытой информации в государственном секторе, в том числе доступа к информации, в целях углубления понимания политических, социальных, экономических и культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы». В январе 1996 г. Совет Европы решил создать группу специалистов по допуску к официальной информации, поручив ей исследовать существующие варианты юридически обязывающего инструмента или других мер в этой области.

В странах Европейского Союза и США много размышляют над проблемой обеспечения свободы доступа к информации. Идет многолетний поиск наиболее разумных и эффективных механизмов, позволяющих создать условия для свободного доступа к информации и одновременно оберегающих личность и общество от тех опасностей, которые, по мнению законодателей, скрываются в неконтролируемой свободе доступа к информации.

Эти первые шаги были связаны с осознанием значения средств массовой информации и реализацией права на информацию. В 1970 г. Консультативной Ассамблеей Совета Европы принимается Европейская Декларация о средствах массовой информации и правах человека. В 1967 г. на Стокгольмской конференции принята Конвенция об учреждении Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.

Все большее значение приобретает практика принятия межгосударственных актов – договоров, соглашений, конвенций по поводу отдельных видов информации, информационном сотрудничестве. Примером сотрудничества в международном плане по вопросам информатизации является подписание Российской Федерацией Договора о Евразийском экономическом союзе в 2014 году.

ЕАЭС создан в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения государств-членов. Наряду с решением общих вопросов связанных с развитием экономического пространства, большое внимание уделяется формирование общего пространства гуманитарных ценностей, а, следовательно, и единого информационного пространства.

Однако механизмы законодательного регулирования информационных систем в документах о создании ЕАЭС прямо не прописаны. В статье 23 Договора содержится лишь упоминание о необходимости коммуникативного взаимодействия. Государствами-членами ведется работа по выбору стратегии информационного взаимодействия в рамках ЕАЭС, анализируются противоречия в законодательстве Беларуси, России, Армении, Казахстана и Кыргызстана.

Нет сомнения, что массивы национального законодательства стран, сотрудничающих в области информации и информатизации, должны иметь акты, регулирующие право на информацию граждан и иных субъектов – участников процесса информатизации. Несмотря на принцип непосредственного действия конституционных норм о правах граждан, встает немало вопросов, которые необходимо решить для обеспечения гарантий и действенности этих норм в реальности.

Рассмотрим подробнее, как эти проблемы решаются в Европейском Союзе и США.

В комплексе Маастрихтских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Советом Европы принята Декларация о праве доступа к информации. Договор о Европейском Союзе, заключенный в Маастрихте в феврале 1992 г., включает следующую декларацию: «Конференция считает, что прозрачность процесса принятия решений укрепляет демократический характер институтов власти и общественное доверие к администрации. В соответствии с этим Конференция рекомендует Комиссии представить Совету не позднее 1993 г. доклад о мерах, необходимых для улучшения доступа общественности к информации, имеющейся в распоряжении институтов».

Если в 1960–1970е гг. развитие законодательства в различных странах, затрагивающее проблему права на информацию, было связано с разработкой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход компьютеризации общества в новую стадию – стадию организации крупных и глобальных систем и сетей – знаменует создание материально­технической основы формирования информационного общества, создает рубеж и для нового этапа правовых проблем. Вопросы гарантий, механизмов, защиты интересов субъектов разного уровня, тема безопасности начинают превалировать над общей фиксацией права доступа.

Речь преимущественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой – правительственной официальной информации. В данном контексте интересным является толкование Европейским судом по правам человека права (далее – ЕСПЧ) на доступ к информации государственных органов. С 2009 года ЕСПЧ утверждает существование более широкого основного права, чем собственно право на свободу самовыражения, в рамках статьи 10 Европейской конвенции о правах человека 1950 г., - права на доступ к информации государственных органов как средства участия в свободном обмене мнениями и идеями, а также эффективного и корректного администрирования публичной политики. Суд также подчеркивает важность обеспечения доступа к информации для общественных наблюдателей, в том числе – прессы, НКО и любых физических лиц, планирующих вынести информацию в публичное поле.

В 2009 г. Советом Европы была принята Конвенция о доступе к официальным документам. Этот документ устанавливает широкое поле для доступа к информации в любой форме, хранящейся государственными органами, ограниченный набор исключений, проверку соответствия общественным интересам и процесс обжалования отказа, в том числе рассмотрение жалобы независимым органом или судом. Эта конвенция вступит в силу, когда ее ратифицируют 10 стран (Россия не подписала и не ратифицировала данную конвенцию).

Параллельно с этим развивается и совершенствуется нормотворчество по линии защиты разных категорий информации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Примером является акт «Принципы информирования общества», принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в 1990 г. Он характерен тем, что из всей информации правительственных структур выделил категорию общественно­значимой информации, относимой к национальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь Правительственный указатель такой информации, а библиотеки – представлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.

В национальных правовых системах и международном праве велика роль терминологии. Отсутствие единообразия на уровне понятий является существенным. Термин «информация государственного сектора» имеет различные аналоги в юридических документах Европейского союза и отдельных стран. Так, в директиве Совета Европы о свободе доступа к экологической информации «информация» определяется как «любая информация, имеющаяся в письменной или аудиовизуальной форме или же содержащаяся в банках данных». В шведском Законе о свободе печати используется термин «официальный документ», который может рассматриваться как таковой, «если находится в распоряжении органа государственной власти и... получен, составлен или подготовлен в виде проекта органом государственной власти».

Во французском Законе об улучшении отношений между администрацией и общественностью используется термин «административные документы неличного характера». К ним относятся «все дела, доклады, исследования, протоколы, стенограммы, статистические материалы, директивы, инструкции, циркуляры, служебные записки и официальные ответы министерств, в которых интерпретируется действующее право или описываются административные процедуры, судебные решения, за исключением решений государственного совета и административных трибуналов, предварительные заключения и решения в письменной и аудиовизуальной форме или находящиеся в автоматизированных системах». В опубликованном в 1994 г. циркуляре премьер­министра Франции говорится о «данных государственных организаций», к которым относится информация в машиночитаемой или традиционной форме, полученная или произведенная государственной организацией в процессе выполнения ею своих задач и на государственные средства.

Эти и другие формулировки определяют сферу применения различных нормативных документов, касающихся доступа к информации. Выбирая правильное определение для выработки политики в отношении информации государственного сектора в Европе, следует иметь в виду двуединую цель этой политики: обеспечение доступа граждан и возможность коммерческого использования информации.

В большинстве национальных законов о допуске к информации общественного сектора не делается различий между пользователями по признаку принадлежности к тому или иному государству или же между физическими и юридическими лицами. Более интересной представляется проблема коммерческого использования информации в рамках международной торговли. С развитием новых информационных технологий государственный сектор все более осознавал коммерческую ценность создаваемой им информации. Возникли четыре модели ее использования:

1) коммерциализация самого государственного сектора;

2) госсектор предоставляет организации по контракту исключительное право на коммерческое использование информации;

3) госсектор выдает лицензии на использование информации, не имеющие исключительного характера;

4) каждый получивший право доступа к информации общественного сектора имеет право ее повторного использования в коммерческих целях.

Существует различие в европейской и американской философии взаимодействия государственного и частного сектора в распространении информации. В США наблюдается некоторое недоверие к возможностям госсектора, что подразумевает необходимость наличия разнообразных государственных и частных источников правительственной информации. В Европе же такое осторожное отношение наблюдается к средствам массовой информации, в связи с чем вопрос о необходимости плюрализма и о том, в чьих руках находятся средства информации, занимает центральное место в статьях и общественных дискуссиях как на уровне отдельных стран, так и всего Европейского союза. Однако ни в одном из существующих в странах ЕС законов о доступе к информации госсектора не оговаривается принцип разнообразия источников распространения информации.

Важным представляется вопрос об авторском праве правительства на информацию государственного сектора. Доктринальное решение зафиксировано в Бернской конвенции, которая предоставляет государствам самим определять в законодательном порядке защиту официальных текстов законодательного, административного и судебного характера.

Многие государства­члены освободили от защиты авторского права юридические документы. Вопрос осложнился, когда Европарламент и Совет Европы издали директиву о юридической защите баз данных, которым предоставляется особого рода защита, если в количественном или качественном отношении их накопление, выверка или оформление потребовали значительных финансовых вложений.

Следует учитывать, что информация госсектора создается на средства граждан. В этой связи важна этическая сторона права органов власти использовать авторское право для предотвращения использования гражданами документов, созданных на их деньги, уже уплаченные в виде налогов. Противники такого толкования полагают, что интерес к документам проявляет лишь небольшая часть общественности, и все общество не должно субсидировать личные интересы отдельных пользователей.

Значительный массив этой информации имеет отношение к отдельным индивидам, т. е. имеет личный характер. К такого рода информации относятся, например, сведения о регистрации автомобилей, получении кредитов, медицинские данные и проч. Эти сведения могут запрашиваться в целях маркетинга, для проведения исследований и т. п. Возможный конфликт между правом на информацию и правом на неприкосновенность частной жизни признается практически во всех национальных законах о доступе к информации госсектора.

Директива Европарламента и Совета Европы от 24 октября 1995 г. (95/46/ЕС) не рассматривает эти два права как несовместимые и предлагает несколько принципов защиты личных данных. Так, в ней содержится требование сбора этих данных исключительно в конкретно определенных и не противоречащих закону целях и запрещение их повторной обработки в целях, несовместимых с первоначально обозначенными (ст. 6). Во-вторых, определяются более строгие правила допуска к некоторым категориям «деликатных» данных (ст. 8). В-третьих, субъект информации должен информироваться о получателе или категории получателей информации (ст. ст. 10, 11). В-четвертых, директива требует особо внимательно относиться к передаче личной информации третьим странам, в которых недостаточен уровень защиты данных.

Существуют ли исключения в праве на доступ к информации? Все национальные законы и Директива об экологической информации предусматривают такие исключения. Они могут быть отнесены к четырем категориям:

1) исключения в интересах государства (государственная тайна, общественный порядок, экономические интересы, международные отношения и т. д.);

2) исключения в интересах третьих сторон (неприкосновенность частной жизни, интеллектуальная собственность, коммерческая тайна и т. д.);

3) исключения в целях защиты процесса принятия решений (предварительная информация или сведения «для внутреннего пользования»);

4) исключения для избежания ненужных трудовых затрат соответствующей администрации (например, если информация уже была опубликована).

Вопросы ответственности не отражены в национальных законах о доступе к информации государственного сектора, равно как в отдельных законах об ответственности не рассматриваются информационные услуги. На сессии Консультативного юридического комитета Европейской комиссии 29–30 апреля 1993 г. была принята рекомендация принять меры к разработке принципов ответственности поставщиков и пользователей информации.

Информационные продукты и услуги, создаваемые с помощью инвестиций и ноу­хау частного сектора на основе информации государственного сектора, должны соответствовать следующим требованиям:

● для государственного сектора – служить средством эффективного функционирования на пользу общества, в значительной степени способствовать экономическому росту и занятости и создавать возможности уменьшения бюджетного дефицита;

● для частного сектора – предоставлять возможность создания дополнительных рабочих мест, новых инвестиций и прибыли;

● для граждан – облегчить доступ к информации и повысить ее качество, что должно положительно отразиться на использовании гражданских прав и обязанностей в профессиональной и частной жизни.

В июне 1995 г. на семинаре Европейской комиссии по информации государственного сектора было предложено реализовать идею универсальной службы в отношении этой информации. Основной аргумент в пользу этого предложения состоял в том, что поскольку информация госсектора является важным фактором развития мультимедийного рынка информации, она должна предоставляться поставщикам информации в соответствии с правилами свободной конкуренции, но, в то же время, в отдельных случаях она представляет жизненный интерес для всех граждан в информационном обществе и поэтому определенный минимум информационного обслуживания должен предоставляться всем гражданам по доступным ценам.

Развитие законодательства о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов осуществляется очень активно, изменяются как способы предоставления информации, так и предмет и границы права граждан на информацию.

Как уже было сказано выше, право на информацию полностью признано статьей 19 Всеобщей декларации прав человека и статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – Пакт) как право на поиск и получение информации. Однако в 2011 году Комитет ООН по правам человека выпустил директивное Замечание общего порядка, определяющее предмет и границы права на информацию. Этот документ устанавливает, что статья 19 Пакта гарантирует право на информацию, находящуюся в распоряжении государственных органов. Он требует, чтобы государства в приоритетном порядке распространяли информацию, имеющую общественный интерес, и что доступ к ней должен быть «легким, быстрым, эффективным и практическим». В Замечании также заявляется, что государства должны учредить «необходимые процедуры», например, законодательство, для реализации права на информацию, а также что плата за доступ к информации должна быть ограничена в размерах, отвечать на запросы следует своевременно, органы власти должны обосновывать отказы в предоставлении, а государствам следует создать механизмы обжалования отказов.

На уровне отдельных стран признание права на информацию значительно выросло за последние 15 лет. По состоянию на 2016 год около 100 стран мира (около 70 из них – за последние 15 лет) приняли законы о доступе к информации или национальные нормативные акты, устанавливающие официальные правила доступа к информации государственных органов. В последние годы в их число вошли страны, весьма различные по уровню экономического и политического развития, в том числе Бразилия, Греция, Дания, Индонезия, Китай, Нигерия, Россия, Тунис, Франция, Чили и Эфиопия. Многие другие страны (примерно 50), в том числе Ботсвана, Гана, Египет, Казахстан, Камбоджа и Парагвай, находятся на различных стадиях рассмотрения соответствующих законопроектов.

Помимо этих законов право граждан на доступ к информации оговорено в конституциях некоторых стран, а также во множестве законов, касающихся конкретных областей информации. В 1993 г. парламенту Великобритании был представлен детализированный законопроект «О праве знать», но этот закон не был принят. Вместо этого в 1995 г. правительство Великобритании приняло Кодекс обеспечения доступа к правительственной информации.

Законы о доступе граждан к информации существуют в странах, которые являются основными партнерами Европы по информационному обществу (США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Большинство стран - членов Евросоюза приняли или находятся накануне принятия национальных законов о доступе к информации. Рассмотрим некоторые из них.

Австрия . Имеется общее право доступа как минимум к федеральным законам. Не существует юридических норм коммерциализации информации, находящейся в распоряжении государственного сектора. Каждое министерство определяет политику коммерциализации информации в каждом отдельном случае под контролем министра. Действует принцип выдачи возможно большего массива информации по наиболее низкой цене. Обычно доступ к информации бывает бесплатным, но может взиматься плата за копирование и распространение. В практике отмечались случаи взаимодействия государственного и частного секторов (в области телекоммуникации, погашения задолженности, юриспруденции и пр.). Очевидно также желание некоторых органов госсектора (статистических, метеорологических) продавать свою информацию в условиях конкуренции на информационном рынке.

Бельгия. На федеральном и региональном уровнях существуют законы о прозрачности общества, предоставляющие общее право доступа к документам, находящимся в распоряжении органов власти. Однако эти законы устанавливают, что полученные таким образом административные документы не могут распространяться далее или использоваться в коммерческих целях. Общего закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует. В контексте закона о прозрачности общества допуск к информации осуществляется бесплатно или за незначительную плату. Некоторые правительственные ведомства проводят политику коммерциализации от случая к случаю на контрактной основе. Сотрудничество государственного и частного секторов установилось, например, в таких областях как регистрация транспортных средств, статистика и географическая информация. Правда, в отношении последней имела место судебная тяжба, в которой одной из сторон выступило соответствующее государственное ведомство.

Дания. Закон о свободе информации (Закон 280/10 от 10 июня 1970 г.) предоставляет общее право доступа к правительственным документам. Первоначально это относилось только к печатным документам, хотя сразу же после этого стала широко обсуждаться программа «Информационное общество 2000», по которой действие закона должно распространиться на электронные документы. Закона о коммерциализации информации государственного сектора не существует, хотя в программе «Информационное общество 2000» есть ссылки на такую возможность. Что касается допуска к информации отдельных граждан, выдерживается принцип платы за доступ. Поскольку датский рынок электронной информации относительно мал, распространением информации государственного сектора в печатной и электронной формах занимается в основном госсектор. Проявлялся коммерческий интерес к информации в таких областях как демография, реестры компаний и статистика, предоставление которой между государственным и частным секторами вызывало как сотрудничество, так и конкуренцию.

Финляндия. Закон об открытости официальных документов устанавливает общее право доступа к документам, подготовленным и выпущенным органами государственной власти, а также любым документам, переданным в органы государственной власти и находящимся в их распоряжении. В 1987 г. это право было распространено на документы, произведенные «с использованием перфоленты и перфокарт, магнитизации и других подобных средств и предназначенные для чтения, прослушивания либо иного ознакомления посредством технических средств». В настоящее время закон пересматривается и обновляется.

Состояние рынка информации и ее коммерциализация в Финляндии те же, что и в Дании. Интерес частного сектора невелик, и инициатива распространения информации принадлежит госсектору.

Франция. Имеется общий закон о доступе к административным документам, который входит составной частью в другой закон, регулирующий отношения между государственной администрацией и общественностью (закон 78753 от 17 июля 1978 г. с поправками 1979 г.). Этот закон исключает возможность перепечатки, распространения и коммерческого использования полученных документов. Ознакомление с документом на месте оплатой не облагается, запрашивающий платит только за копирование документов. Имеется также циркуляр премьер­министра от 14 февраля 1994 г. о распространении правительственной информации, устанавливающий некоторые принципы коммерциализации информации, которая подразделяется на необработанные данные, за доступ к которым плата не взимается, и данные с добавленной стоимостью. Последние иногда защищены авторским правом. Частный сектор играет значительную роль на рынке информации госсектора. В некоторых областях (географическая информация, реестры фирм) это происходит более успешно, в других областях (сельскохозяйственная, юридическая информация) – менее успешно.

Германия . Основной закон ФРГ устанавливает широкий круг политических прав, в том числе провозглашается право каждого свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображения, а также беспрепятственно черпать информацию из общедоступных источников. Гарантируются свобода печати и свобода информации посредством радио и кино. Установлено что цензуры не существует. Вместе с тем записано, что границы этих прав определяются нормами общих законов, положениями об охране молодежи и чести личности (ст. 5 Основного закона ФРГ).

Свобода мнений и доступ к информации занимает центральное место в системе свободной демократии. Оно особенно четко сформулировано в одном из решений Федерального конституционного суда ФРГ: «Свобода мнений как непосредственное выражение личности в обществе является одним из прав человека первостепенной значимости: уже эта ее черта придает ей особый вес. Более того, в рамках системы свободной демократии это основное право носит учредительный характер, обеспечивая духовную борьбу, свободное противоборство идей и интересов, и является в этом смысле жизненно необходимым элементом для нормально­го функционирования данного государственного порядка… Только свободная публичная дискуссия по проблемам общественной значимости обеспечивает свободное формирование общественного мнения…» .

В Германии нет ни общего закона о доступе к информации, ни закона о коммерциализации информации госсектора. Многие частные законы устанавливают доступ к отдельным, видам информации (например, административным жалобам, экологической информации). В некоторых землях имеются соответствующие конституционные положения и готовятся общие законы о доступе к информации госсектора. На практике коммерциализация осуществляется каждым ведомством посвоему. Имеются примеры успешного сотрудничества государственного и частного секторов (финансовая и коммерческая статистика). В других случаях (например, информация о фирмах) сотрудничество встречается с препятствиями. Плата, взимаемая за доступ к документам, сильно дифференцирована в зависимости от юридической основы запроса, государственного ведомства, куда запрос направлен, статуса организации, направившей запрос, и предполагаемого использования информации. Эта дифференциация еще более проявляется в связи с федеративным устройством государства.

Греция. Имеется общий закон о доступе к информации, но полученные по запросам документы государственного сектора не могут быть использованы в коммерческих целях. Не существует общего закона о коммерческом распространении информации государственного сектора. Рынок электронной информации очень невелик, и рыночный потенциал информации государственного сектора еще не осознан (за небольшими исключениями в таких областях, как культура, туризм, сельское хозяйство и право). В настоящее время государственные органы не располагают ресурсами, опытом и мотивацией для развития электронных информационных служб.

Ирландия. Не существует ни общего закона о доступе к информации (хотя в стадии обсуждения находится проект закона о свободе информации), ни общего закона или установленных принципов, касающихся коммерциализации информации государственного сектора. Ирландия представляет собой небольшой рынок, и было бы трудно развивать коммерчески жизнеспособные службы электронной информации на национальном уровне. Есть примеры успешной коммерциализации и сотрудничества между государственным и частным секторами в области права и статистики. Ценовая политика распространения документов госсектора бессистемна. Полуавтономные государственные органы имеют обыкновение продавать информацию по коммерческим расценкам. В некоторых случаях расценки зависят от статуса запрашивающей организации.

Италия. Имеется общий закон (Закон № 241 от 7 августа 1990 г.), хотя во многих случаях доступ к информации государственного сектора предоставляется при наличии законного интереса. Не существует общего закона или установленных принципов коммерциализации информации госсектора. Доступ к документам на основании упомянутого закона осуществляется бесплатно. Ценовая политика при коммерческом использовании информации различается в отдельных государственных органах. Есть примеры сотрудничества между государственным и частным секторами в таких областях, как информация о фирмах и статистика, хотя в некоторых случаях поступали жалобы на нарушение правил конкуренции.

Люксембург . Не существует общего закона или общих правил в отношении коммерческого использования информации государственного сектора, хотя создана рабочая группа для исследования этой проблемы. На практике информация госсектора выдается либо бесплатно, либо с покрытием стоимости распространения.

Нидерланды . Имеется Закон об открытом доступе к правительственной информации (№ 581 от 9 января 1978 г.), предусматривающий активные и пассивные обязательства государства по распространению информации и исключающий использование полученной информации в коммерческих целях. Какой-либо общей политики торговли информацией госсектора не существует. Соответствующие решения принимаются на уровне министерств и департаментов, и хотя Министерство внутренних дел координирует информационную политику, эта политика часто различается от ведомства к ведомству. Бесплатная выдача информации гражданам и ее коммерческое использование частным сектором приводит к конфликтным ситуациям. Во многих случаях отмечается более или менее успешное сотрудничество между государственным и частным секторами в таких областях, как право, информация о фирмах, географическая и статистическая информация.

Португалия. Имеется общий закон о доступе к информации государственного сектора, но нет общих правил и принципов ее коммерциализации. Реализован проект доступа граждан к определенным областям информации госсектора через систему киосков, техническое обеспечение которого возложено на частный сектор. Есть и другие примеры сотрудничества государственного и частного секторов, хотя небольшие размеры рынка и малочисленность электронных баз данных, содержащих правительственную информацию, не способствует коммерческим инициативам. В целом информация выдается по минимальным ценам как проявление функции служения обществу со стороны государственной власти.

Испания. Имеется общий закон о доступе к информации, который в настоящее время не распространяется на ее электронную разновидность. При запросах требуется продемонстрировать законный интерес. Не существует общей политики коммерциализации информации государственного сектора. Эта политика определяется самостоятельно отдельными министерствами и зависит от уровня государственного органа в федеральной и местной структурах правительства. Плата за информацию варьируется от бесплатной выдачи до рыночных цен. Имеется много примеров взаимодействия между государственным и частным секторами, особенно на региональном и местном уровнях, в таких областях, как внешняя торговля и финансы. В то же время в области информации о фирмах и статистики такое сотрудничество либо вовсе отсутствует, либо не приводит к успеху.

Швеция. Как уже отмечалось, в Швеции действует старейший в мире закон о доступе к информации – Закон 1766 г. о свободе печати (последние поправки приняты в 1989 г.). Под действие этого закона подпадают документы, находящиеся в распоряжении органов государственной власти, в том числе электронные документы. Взимается плата за копирование документов, но законом не предусматривается выдача электронных версий документов. Существуют правила и принципы коммерциализации информации госсектора, но они недостаточно детализированы. В настоящее время идет обсуждение проблем развития информационного общества. Несмотря на небольшой размер рынка, имеются примеры сотрудничества государственного и частного секторов в области демографии, статистики и информации о фирмах. Проявляется интерес к развитию такого сотрудничества в области географической и культурной информации.

Великобритания. Не существует закона, предоставляющего общее право доступа к информации, находящейся в распоряжении центрального правительства. В 1995 г. был опубликован Кодекс, регулирующий доступ к правительственной информации. Он предоставляет право доступа к информации в ограниченном диапазоне, но это право не обеспечивается правовой санкцией. Появление кодекса было ответом на законопроект «О праве знать», внесенный оппозицией в 1993 г. Закон не был принят, но правительство отреагировало изданием Белой книги, в которой были изложены принципы, вошедшие в Кодекс. Имеется право доступа к информации, находящейся в распоряжении местных властей, и к различным типам личной информации, таким как медицинские документы и документация департаментов социальных служб.

принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Для соблюдения принципов открытости федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

обеспечивать предоставление в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2013 - 2018 годы и ходе их исполнения;

обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;

совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;

повышать доступность открытых государственных данных для использования гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, в том числе для повторного использования, обеспечивая свободный доступ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") к открытым данным, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, без каких-либо ограничений на их безопасное использование;

совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и затрат на открытие, в том числе на основе обратной связи с пользователями, выявляя и распространяя передовой опыт раскрытия государственных данных, повышая качество опубликованных данных, переводя их в более удобные форматы, добавляя описания (классификацию) и интегрируя (связывая) данные из разных наборов;

внедрять процессы и инфраструктуру, в том числе электронные сервисы и услуги, для проведения публичных онлайн-консультаций с гражданами и организациями, а также осуществлять онлайн-информирование, обслуживание и предоставление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, одновременно упрощая способы взаимодействия с гражданским обществом;

обеспечивать объективность, непредвзятость и публичность процедур формирования общественных, экспертных и консультативных советов (комиссий , рабочих групп), создаваемых при федеральных органах исполнительной власти, наделять их необходимыми полномочиями, учитывать мнение этих советов при принятии решений;

формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;

совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети "Интернет".

IV. Механизмы (инструменты) реализации принципов открытости

Реализация принципов открытости осуществляется путем применения соответствующих основных механизмов (инструментов), постоянное совершенствование которых позволит реализовать поступательное движение к обеспечению открытости федеральных органов исполнительной власти. К основным механизмам (инструментам) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти (далее - основные механизмы (инструменты) открытости) относятся:

реализация принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти;

обеспечение работы с открытыми данными;

обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственной политики и программ, разрабатываемых (реализуемых) федеральными органами исполнительной власти;

принятие плана деятельности и ежегодной публичной декларации целей и задач федеральных органов исполнительной власти, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;

формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;

информирование о работе с обращениями граждан и организаций;

организация работы с референтными группами;

взаимодействие федерального органа исполнительной власти с общественным советом;

организация работы пресс-службы федерального органа исполнительной власти;

организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.

Механизмы (инструменты) открытости внедряются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства (далее - Комиссия).

Перечень механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти при внедрении в своей деятельности принципов открытости.

Для того чтобы обеспечить эффективную реализацию принципов открытости и выполнение задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, федеральными органами исполнительной власти с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции (далее - ведомственный план).

В ведомственных планах будут определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица.

Ведомственные планы будут утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети "Интернет". Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г., и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов.

V. Система мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти

В целях информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции предполагается создание системы мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, включающей в себя:

самообследование (самоанализ) федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;

экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;

социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти будет проводиться Комиссией не реже одного раза в год в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.

По результатам такого мониторинга Министр Российской Федерации, заместитель председателя Комиссии будет представлять в Правительство Российской Федерации ежегодный доклад об открытости федеральных органов исполнительной власти.

VI. Ресурсное обеспечение реализации Концепции

Ресурсное обеспечение реализации Концепции включает в себя меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению ее реализации, а также работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере формирования системы "Открытое правительство".

Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов, в том числе в рамках деятельности Комиссии.

Информационно-аналитическое обеспечение включает в себя:

организацию и реализацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, обмену лучшей практикой повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти в рамках деятельности Комиссии;

формирование и развитие на официальном сайте открытого правительства информационно-аналитических ресурсов по интерактивному представлению отчетов федеральных органов исполнительной власти по результатам самообследования (самоанализа), а также по созданию "библиотеки лучшей практики открытости федеральных органов исполнительной власти".

Кадровое обеспечение предусматривает:

формирование культуры открытости федеральных органов исполнительной власти, заключающейся в том, чтобы любое предпринятое ими в рамках своей ежедневной деятельности действие максимально соответствовало принципам открытости;

определение в федеральных органах исполнительной власти заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию ведомственного плана и мероприятий, предусмотренных Концепцией.

Реализация Концепции будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти в рамках установленных полномочий и бюджетных ассигнований, предусмотренных им федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на руководство и управление в сфере установленных функций.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации принципов открытости будет осуществляться Комиссией.

Чтобы граждане могли реально участвовать в управлении, они должны располагать необходимой информацией.

Открытость управления - концепция, закрепляющая основные принципы открытости органов исполнительной власти, задачи и механизмы их реализации и содержащая систему стратегических ориентиров в обеспечении прозрачности, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу, формирования диалога органов власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимателями.

Мы уже говорили о необходимости размещения информации о деятельности органов власти на ведомственных сайтах (Федеральный закон № 8-ФЗ). Следующим шагом стало введение понятия открытости управления. В 2014 г. Правительством РФ был установлен Стандарт открытости (рис. 10.3) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Рис. 10.3.

Стандарт обязателен к внедрению федеральными ведомствами. Он призван обеспечить повышение информационной открытости органов власти; их подотчетность; расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; развитие механизмов общественного контроля.

Концепция открытости разработана Экспертным советом и утверждена правительством . Она описывает основные принципы и механизмы открытости.

Принципы открытости :

• информационная открытость - своевременное предоставление открытой, общедоступной и достоверной информации о деятельности ФОИВ;
• понятность - представление целей, задач, планов и результатов деятельности ФОИВ в форме, обеспечивающей восприятие обществом информации;
• вовлечение - обеспечение возможности участия граждан, бизнеса, общественных объединений в разработке и реализации управленческих решений;
• подотчетность - предоставление государственными органами информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества.

К числу установленных механизмов открытости относятся:

• работа с референтными (целевыми) группами;
• принятие планов деятельности и годовой публичной декларации целей и задач;
• размещение информации о деятельности, в том числе на сайте ведомства;
• публичная отчетность;
• независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг;
• обеспечение понятности нормативно-правового регулирования;
• работа с открытыми данными;
• взаимодействие с общественным советом;
• взаимодействие со СМИ;
• работа с обращениями граждан и общественных объединений.

Данная работа должна проводиться в каждом федеральном ведомстве.

В Методических рекомендациях по реализации принципов открытости раскрывается содержание каждого механизма. В свою очередь, Методика мониторинга и оценки направлена на изучение результатов внедрения этих принципов (рис. 10.4).

Самообследование проводится в ФОИВ по каждому из механизмов открытости, и все показатели оцениваются по факту наличия или отсутствия значения. Эксперты оценивают эффективность применения механизмов открытости по 10-балльной шкале, учитывая такие критерии, как:

• ориентация работы ведомства на конечного потребителя (референтные группы, граждан, общественные объединения);
• вовлеченность экспертного сообщества и общественных объединений;
• прозрачность работы ФОИВ.

Рис. 10.4.

Мониторинг открытости проводится Правительственной комиссией ежегодно, начиная с 2014 г.

На основе полученных данных рассчитываются индексы открытости:

• частный индекс показывает уровень открытости по определенному параметру;
• сводный индекс отражает восприятие открытости ФОИВ его целевой аудиторией;
• комплексный индекс открытости отражает общий уровень открытости ФОИВ.

На основе комплексного индекса создается рейтинг открытости ФОИВ, лидерами которого являются Минобороны, МЧС и Минэкономразвития России, а наименее открытыми ведомствами признаны Минкавказ, Росав- тодор и Служба судебных приставов.

• Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти».