ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ

НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

Список изменяющих документов

от 10.07.2017 N 813)

В соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемые:

Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

2. Признать утратившими силу:

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 10, ст. 1240);

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 10, ст. 1241).

Председатель Правительства

Российской Федерации

Утверждены

Постановлением Правительства

Российской Федерации

ПРАВИЛА

Список изменяющих документов

(в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.12.2012 N 1334,

от 27.03.2013 N 274, от 27.11.2013 N 1075,

от 30.01.2015 N 83, от 18.07.2015 N 732,

от 10.07.2017 N 813)

1. Настоящие Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

2. Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

(в ред. Постановлений Правительства РФ от 27.03.2013 N 274, от 27.11.2013 N 1075)

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

(п. 3 в ред. Постановления Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

3(1). Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и документов, предусмотренных подпунктами "а" и "б" пункта 2 настоящих Правил, разрешаются в порядке, установленном Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 (далее - Регламент Правительства), для рассмотрения неурегулированных разногласий по проектам актов, внесенным в Правительство Российской Федерации с разногласиями.

(в ред. Постановления Правительства РФ от 30.01.2015 N 83)

Разногласия, возникающие при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, разрешаются в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

(п. 3(1) введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

4. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

(п. 4 в ред. Постановления Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

5. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

(в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.12.2012 N 1334, от 27.03.2013 N 274, от 30.01.2015 N 83)

Проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации, проекты постановлений Правительства Российской Федерации размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не менее чем на 7 дней.

В случае если проекты федеральных законов, проекты указов Президента Российской Федерации и проекты постановлений Правительства Российской Федерации регулируют отношения, предусмотренные пунктом 60(1) Регламента Правительства, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

В случае если в отношении проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации необходимо проведение процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных пунктом 11 указанных Правил.

При этом повторное размещение проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

6. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации - разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.12.2012 N 1334)

Проекты указанных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций размещаются на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не менее чем на 7 дней.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

В случае если проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируют отношения, предусмотренные пунктом 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках публичных консультаций, проводимых в порядке, установленном Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 N 83; в ред. Постановления Правительства РФ от 10.07.2017 N 813)

В случае если в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти необходимо проведение процедуры раскрытия информации, предусмотренной Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, за исключением случаев, установленных пунктом 11 указанных Правил.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 N 83)

При этом повторное размещение указанных проектов нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном абзацами первым и вторым настоящего пункта, требуется только в случае изменения их редакции по итогам публичных консультаций или общественного обсуждения.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

7. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.

7(1). Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, направляют на бумажном носителе и (или) в форме электронного документа:

а) заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации - в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, являющиеся разработчиками соответствующих проектов;

нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также проектов указанных нормативных правовых актов - в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления и организации, являющиеся разработчиками соответствующих документов;

б) копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации, подлежащих внесению в Правительство Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и их проектов - в Министерство юстиции Российской Федерации;

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проектов уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - в соответствующие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.

(п. 7(1) введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

7(2). Федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, размещают информацию об адресах электронной почты, предназначенных для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней информируют об этом Министерство юстиции Российской Федерации. При этом федеральным органом исполнительной власти, иным государственным органом и организацией указывается один адрес электронной почты, предназначенный для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа.

В случае изменения адреса электронной почты, предназначенного для получения заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в форме электронного документа, федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган и организация, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, не позднее следующего дня после его изменения размещает информацию о новом адресе электронной почты на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и в течение 7 дней со дня изменения адреса электронной почты информирует об этом Министерство юстиции Российской Федерации.

(п. 7(2) введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

7(3). Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившие в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляется мотивированный ответ (за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов), в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором.

(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

(п. 7(3) введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

7(4). В случае если поступившее заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не соответствует форме, утвержденной Министерством юстиции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации, возвращают такое заключение не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин.

(п. 7(4) введен Постановлением Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

8. Проекты нормативных правовых актов, предусмотренные в пункте 5 настоящих Правил, вносятся Президенту Российской Федерации и (или) в Правительство Российской Федерации с приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы при условии соблюдения положений части 3 статьи 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

(в ред. Постановления Правительства РФ от 27.03.2013 N 274)

Утверждена

Постановлением Правительства

Российской Федерации

МЕТОДИКА

ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Список изменяющих документов

1. Настоящая методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Настоящей методикой руководствуются независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

2. Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта.

3. Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

(пп. "и" введен Постановлением Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

4. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 18.07.2015 N 732)

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции. Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ № 172 коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Методика и содержащийся в ней перечень коррупциогенных факторов являются едиными для всех субъектов проведения экспертизы. В то же время Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы только Министерством юстиции РФ и применяются при проведении независимой антикоррупционной экспертизы. Иные органы, организации, их должностные лица, согласно ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ, осуществляют антикоррупционную экспертизу в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федер. закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов. Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность делающих нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их (дефекты норм).

Соответственно целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются: выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений; рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм; рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.

Четко установленные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов создают стабильный режим обеспечения высокого качества последних. Эта задача не может быть достигнута в условиях принятия множества производных подзаконных актов (в том числе и локальных), вносящих неоправданную вариативность в регулирование этой сферы.

Представляется, что большая часть проблем такого рода могла бы быть преодолена за счет разработки типового акта федерального органа исполнительной власти о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Как упоминалось, на нынешнем этапе правового регулирования антикоррупционной экспертизы изменилась объектно-субъектная сторона этого вида юридической деятельности. Законом об антикоррупционной экспертизе предусмотрено осуществление экспертизы нормативных правовых актов при мониторинге их применения. Это предполагает выстраивание связей антикоррупционной экспертизы с технологией правового мониторинга.

Концепция такого мониторинга правоприменения соответствует широкому пониманию данного понятия, поддерживаемому Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Она включает в себя мониторинг не только непосредственно правоприменительной деятельности федеральных органов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, форму заключения по результатам антикоррупционной экспертизы (Минюст России) государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Это подтверждается содержанием целей проведения мониторинга правоприменения: своевременная корректировка законодательства Российской Федерации и повышение его качества. Полагаем, что необходима корректировка действующих правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения.

Антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

К таким требованиям, например, относятся:

обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов;

В настоящее время Минюстом России подготовлены проекты указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения», утверждаемого им Положения о мониторинге правоприменения, а также проект постановления Правительства РФ «Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения». Эти документы разработаны во исполнение Национального плана противодействия коррупции и поручений Президента РФ.

соблюдение иерархии нормативных правовых актов;

отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп;

соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов;

определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами.

Нормативные правовые акты готовятся федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Полагаем целесообразным включение в него антикоррупционных требований к нормативным правовым актам и их подготовке, соблюдение которых позволило бы их разработчикам избежать появления в тексте нормативных правовых актов коррупциогенных факторов.

Требуется внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ, посвященные организации федеральных органов исполнительной власти и их взаимодействию, -- Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Соответствующие изменения должны найти свое отражение и в действующих регламентах федеральных органов исполнительной власти.

В общей системе механизма противодействия коррупционным нарушениям важное место занимает деятельность органов прокуратуры

Российской Федерации. Значительный профилактический потенциал имеет проводимая органами прокуратуры антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов. Хотя данная обязанность возложена на прокуратуру Российской Федерации только с принятием Закона об антикоррупционной экспертизе, Генеральная прокуратура РФ уже несколько лет осуществляет такую деятельность на основе специально разработанной методики. Предметом данной экспертизы являются нормативные акты, касающиеся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градообразующего дела.

Вопросам противодействия коррупции, организации выполнения установленных федеральными законами и постановлениями Правительства РФ положений о проведении антикоррупционной экспертизы были посвящены: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в ред. приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93), приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 августа 2008 г. № 160 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2008 г. № 188 «О Комиссии Генеральной прокуратуры РФ по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 мая 2009 г. № 142 «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры РФ о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений».

строительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Предварительный анализ определенных результатов работы проку-ратуры позволяет сделать некоторые выводы. Так, прокурорами в 2013 г. выявлено около 12,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих актах содержалось почти 14 тыс. коррупциогенных норм, притом свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству (см.: Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 13 мая 2013 г.).

В продолжение этой практики органов прокуратуры в первой половине 2014 г. активность деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупционным проявлениям при анализе нарушений законодательства о противодействии коррупции нашла свое выражение в выявлении более 173 тыс. таких нарушений. На незаконные правовые акты, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 тыс. протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам которых 19 тыс. должностных лиц были наказаны в дисциплинарном порядке (см.: Доклад первого заместителя Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 24 июля 2014 г., посвященном работе за первое полугодие 2014 г.

Положение усугубляется судебной практикой - это к вопросу о механизме реализации принятых законов. Об этом более чем убедительно свидетельствует официальная статистика, особенно по борьбе с преступностью в сфере экономики. Из общей массы ежегодно регистрируемых преступлений в сфере экономики, т.е. возбуждаемых уголовных дел, в суды направляется четверть, а реально к уголовной ответственности привлекается лишь одно из десяти лиц, проходящих по этим делам. Не менее красноречиво говорят об этом и конкретные факты: предприниматель Ананьев (Калужская область) более двух лет выпускал фальсифицированную настойку боярышника, ежемесячно сбывал через аптеки около 2,5 млн. флаконов, "заработал" таким путем 67 млн. руб., приговор суда по ч. 2 ст. 171 УК РФ - штраф 150 тыс. руб.; банкир-теневик Балаклеевский (г. Новосибирск) обналичил за четыре года более 13 млрд. руб., "заработал" 32 млн. руб., приговор суда - 3,5 года условно и штраф 100 тыс. руб.; некто Мухамедшина (г. Казань) организовала изготовление и сбыт контрафактных дисков, у нее было изъято около 611 тыс. дисков и более 1700 матриц для их производства (сколько всего она их выпустила и сбыла осталось загадкой), однако суд не счел возможным даже оштрафовать ее, мотивируя это "бедственным положением" гражданки. Качкина Т.Б., Качкин А.В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия ей: Учебное пособие. - Ульяновск: ОАО «Областная типография «Печатный двор». 2011. -- 80 с.

Во-первых антикоррупционная экспертиза должна строиться на критериях, установленных федеральными законами и методическими основами. Во-вторых, поскольку не все акты входят в сферу антикоррупционного анализа прокуратуры, требуется выработка механизмов их отбора. В рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий.

Мониторинг представленных на правовую экспертизу документов на наличие коррупционных факторов осуществляет юридический отдел администрации. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующего муниципального документа или его проекта принимается главой города по результатам мониторинга юридическим отделом администрации соответствующего документа. Региональный уровень нормативной правовой базы об антикоррупционной экспертизе включает законодательство субъектов РФ. Проведенный анализ и последующее обобщение позволили отметить следующие характеристики правового регулирования антикоррупционной деятельности субъектов РФ:

а) реализация программ по противодействию коррупции;

б) наличие специальных антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации и принятие отраслевых законов, регулирующих отдельные вопросы антикоррупционной деятельности (в большинстве случаев это государственная и муниципальная служба, реформа ЖКХ и др.);

в) разработка на основе договоров и планов НИОКР антикоррупционных методик и рекомендаций.

Правовой мониторинг показал, что в субъектах РФ нормативная регламентация вопросов противодействия коррупции, в том числе вопросов антикоррупционной экспертизы, развивалась со значительным опережением федерального уровня. Изучение этого уровня нормативно-правовой базы позволяет значительно обогатить практическую сторону антикоррупционного анализа, поскольку опыт субъектов.

Во многих субъектах РФ приняты собственные законы о противодействии коррупции (например, в Республике Татарстан, Свердловской, Челябинской, Калужской, Тверской, Тюменской областях).

В целом антикоррупционная политика РФ заслуживает положительной оценки. В то же время отсутствие единых подходов к реализации антикоррупционных мероприятий препятствует эффективному противодействию коррупции в масштабах страны.

Принятие Закона о противодействии коррупции и Закона об антикоррупционной экспертизе, а также правил и методики проведения экспертизы установили правовую основу единообразной антикоррупционной оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов. При этом основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции провозглашено проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции (ст. 7 Закона о противодействии коррупции), что предполагает унификацию не только законодательного регулирования противодействия коррупции в целом, но и применение единой системы критериев оценки нормативных правовых актов и иных документов в Российской Федерации. Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза [Электронный ресурс]: научно-практическое пособие / подготовлено для системы КонсультантПлюс. 2010. URL: http://cmt.consultant.ru/cmb/ doc16689.html (дата обращения: 15.08.2011).

Определенная конкретизация норм федерального законодательства на уровне субъектов РФ необходима с учетом специфики регионов (например, принятие антикоррупционных программ). В то же время антикоррупционная экспертиза не может осуществляться по различным оценочным критериям и факторам в рамках Российской Федерации.

Официальная методология антикоррупционной экспертизы утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции"

Методика основана на анализе текстов проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных норм, т. е. таких положений проектов документов, которые содержат коррупционные факторы. В свою очередь, коррупционными факторами "признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их".

В Методике выделяется три группы коррупционных факторов, каждый из которых, что важно подчеркнуть, сопровождается краткой характеристикой, разъяснением. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти (или органа местного самоуправления):

Таблица 1. Факторы коррупциогенности. ? Гулягин А. Ю. Экспертиза нормативно-правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2012. № 12.

Фактор коррупциогенности	Критерии
широта дискреционных полномочий	Отсутствие строго определенных сроков осуществления отдельных действий; -отсутствие условий принятия одного из нескольких возможных решений, затрагивающих права и свободы граждан, интересы юридических лиц; -содержание норм, неоднозначно или не исчерпывающим образом определяющих условия отказа государственного органа в принятии решения;-произвольность выбора норм, подлежащих применению.
определение компетенции по формуле «вправе»	Нечеткость определения компетенции органов государственной власти или органами местного самоуправления; - диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами действий в отношении граждан и организаций.
выборочное изменение объема прав	Наличие положений НПА, анализ которых свидетельствует о том, что в результате его принятия «выигрывает» только одна группа субъектов гражданского права
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества	Наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА; - противоречие норм одного или разных уровней законодательства, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организаций; - наличие противоречий в отдельной норме НПА позволяющих различное толкование нормы; - наличие норм, отсылающих к положениям актов органов, неполномочных регулировать конкретное общественное отношение;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции	Отсутствие компетенции органа государственной власти (лица) на принятие акта, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий	Установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона:-дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа или различных государственных органов.
отсутствие или неполнота административных процедур	Отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка;-наличие норм, устанавливающих ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же решение.
отказ от конкурсных (аукционных)процедур	Закрепление административного порядка предоставления права (блага).-наличие в НПА положений, ограничивающих доступ к информации о деятельности государственных органов, неконкретность норм, регулирующих отношения по поводу такой информации, отсутствие норм об отчетности органа или его должностных лиц
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права	Установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям - содержание в НПА положений, определяющих неразумно обременительные условия для реализации лицом своего права или исполнения обязанности; - завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права.
злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления	Отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
юридико-лингвистическая неопределенность	Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки, обозначение одних и тех же явлений различными терминами:-выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта, не подлежащего применению.

2. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

а) существование собственно пробела в правовом регулировании;

б) отсутствие административных процедур;

в) отказ от конкурсных (аукционных) процедур;

г) отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

д) отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

е) отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);

ж) нарушение режима прозрачности информации.

3. Факторы системного характера являются факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, нормативные коллизии. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов местного самоуправления и их должностных лиц возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов (п. 3 Методики). А для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов (п. 4 Методики).

Как следует из п. 6 данной Методики, перечень коррупционных факторов не является исчерпывающим. Так, у Э. В. Талапиной в составе коррупционных факторов системного характера помимо нормативных коллизий отмечены такие, как: ложные цели и приоритеты; нарушение баланса интересов; "навязанная" коррупциогенность. Кроме того, Э. В. Талапина различает и четвертую группу коррупционных факторов: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие).

Между тем Методика содержит инструмент саморазвития и не исчерпывает анализ текста нормативных актов только указанными коррупционными факторами. Так, согласно п. 6 Методики "выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей Методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении".

Приоритетной антикоррупционной оценке должны подлежать нормативные правовые акты, которые связаны со следующими обстоятельствами:

а) принятие должностными лицами решений о перераспределении материально-финансовых ресурсов, в том числе в условиях конкурсных процедур;

б) принятие должностными лицами решений о выдаче или невыдаче разрешений, лицензий и других разрешительных документов;

в) принятие должностными лицами решений о наложении штрафных или иных санкций в результате проведения контрольных мероприятий;

г) принятие конечного решения представителем власти в отношении гражданина в отсутствие какого-либо внешнего контроля;

д) необходимость множественного согласования решения органа власти, получения множества виз и др.

В дальнейшем при осуществлении экспертной работы следует тщательно ознакомиться с содержанием нормативного правового акта и оценить его в целом в системе правового регулирования общественных отношений данного типа и уровня.

В ходе экспертизы на этом этапе необходимо оценить: Антикоррупционные правовые акты Российской Федерации: http://www.pravo.gov.ru

Целесообразность и обоснованность принятия акта;

Соответствие предложенных актом регулятивных механизмов декларируемым целям его принятия;

Социально-политические и социально-экономические последствия его принятия;

Другие обстоятельства, показывающие характер возможного изменения общественных отношений в связи со вступлением данного акта в юридическую силу.

Чрезмерная размытость, нечеткость, неопределенность формулировок, используемых в законодательстве, отсутствие необходимых интерпретационных актов, разъясняющих спорные положения, способствуют возникновению целой группы актов, провоцирующих развитие коррупционных отношений, позволяющих создавать наиболее результативные рентоориентированные схемы поведения субъектов, что особенно характерно для предпринимательской, финансово-кредитной, инвестиционной сфер. С учетом представленных соображений обеспечение антикоррупционной защищенности деятельности, связанной с проведением экспертизы на коррупциогенность, требует самого пристального внимания. Эту проблему нужно решать сообща в целях формирования практичного правового института экспертизы на коррупциогенность, делать это в согласованном порядке с Минюстом России. В этой части как представитель научно-образовательного учреждения Минюста России выражаю готовность участия наших специалистов в проработке этих вопросов.

На протяжении всего развития мирового сообщества каждое государство сталкивалось с таким социальным негативным явлением, как коррупция. Не исключением в данном случае является РФ, которая на протяжении многих лет борется с коррупцией. На современном этапе реализуется комплекс мероприятий, направленных на борьбу и профилактику взяточничества. К числу таковых относится введение механизма проведения антикоррупционной экспертизы, которая направлена на нормативно-правовые акты и их проекты. Как это происходит на практике? Давайте разберемся, что это - антикоррупционная экспертиза, как он реализуется и для чего нужна.

Правовое регулирование экспертизы

На территории РФ действует два основных документа, регламентирующих порядок и условия проведения антикоррупционного исследования. Это ФЗ от 17 июля 2009 года № 172. В нем заложены основные принципы, методика проведения антикоррупционной экспертизы, регламентирован круг лиц, работа которых порождает право на проведение данного вида исследования. Сформирован перечень объектов экспертизы, то есть те документы, которые должны быть проверены на наличие коррупциогенных факторов. Сформирован порядок формального закрепления результатов проведенного анализа и исследования документов. Также в дополнение ФЗ Правительством было издано специальное Постановление 26 февраля 2010 г. Наименования этих документов так и звучат - "Об антикоррупционной экспертизе".

Краткая характеристика исследования

Для того чтобы разобрать правила проведения антикоррупционной экспертизы, необходимо обратиться к понятию института. Третьякова Е. Д. под экспертизой признает деятельность компетентных и уполномоченных на то физических или юридических лиц, сущность которой сводится к проведению исследования НПА и (или) проектов НПА, а также иных правовых документов. Целью такого исследования является выявление в документах коррупциогенных факторов, а также дача мотивированного заключения с рекомендациями.

Дав краткое определение институту, перейдем к основным правилам и методике проведения антикоррупционной экспертизы, ведь очень важно в современных условиях развития общества понимать сущность этого явления.

Объекты

Прежде всего важно определить, какие объекты подпадают под антикоррупционное исследование. Под объектами понимается та категория документов, которая может исследоваться и анализироваться на факт наличия коррупциогенных факторов. К ним относятся:

1. Проекты различных федеральных законов, сюда же относятся и проекты Указов Президента, Постановлений Правительства и иных документов, сила которых распространяется на всю РФ.
2. Проекты стратегий или концепций, в ходе выполнения которых реализуются уже действующие федеральные законы или проекты таких законов.
3. Нормативные акты, которые издаются исполнительными органами. Они должны затрагивать любые интересы человека, устанавливать правовой статус организации.
4. Нормативные акты, которые распространяют свое действие на территории определенного субъекта РФ.

Это первая составляющая методики проведения антикоррупционной экспертизы. Далее перейдем к субъектам, то есть тем лицам, которые обладают компетенцией на проведение экспертизы.

Субъекты исследования

Как говорилось ранее, под субъектами понимаются те лица, которые имеют право на проведение данного вида исследования. Исследование могут проводить как юридические, так и физические лица. Единственным условием является получение специального разрешения у Министерства юстиции. В результате лица приобретают статус независимых экспертов, которые в соответствии с методикой должны проводить полноценное исследование.

Требования к субъектам исследования

Одним из важнейших составляющих правил проведения антикоррупционной экспертизы являются те требования, которые закон выдвигает для субъектов. Основными требованиями являются:

1. Наличие высшего образования.
2. Стаж работы желательно не меньше 5 лет.
3. Многие высказываются за введение обязательного специального обучения, по результатам которого сдается квалификационный экзамен.

Те лица, которые подходят по этим немногочисленным требованиям, могут подавать заявку в Министерство юстиции, в котором на конкурсной основе отбираются претенденты. Списки прошедших и получивших аккредитацию выкладываются на официальном сайте Минюста РФ и Минюстов субъектов РФ.

Сущность методики

Методика проведения антикоррупционной экспертизы НПА является основой для работы экспертов, о которых ранее шла речь. С целью обеспечения фактической обоснованности, объективности, а также проверяемости полученных результатов, экспертиза для каждой нормы проводится в отдельности. Изучается каждое положение, в результате чего выявляются коррупциогенные факторы. Под ними закон понимает несоразмерно широкие рамки усмотрения или благоприятная почва для необоснованного применения исключений из правил. Второй составляющих таких факторов являются трудновыполнимые или неопределенные требования, которые направлены на граждан или юридических лиц.

Первая группа факторов

Законом регламентирована методика проведения антикоррупционной экспертизы, где четко указываются те ситуации, когда можно говорить о наличии коррупциогенных факторов. Повторимся, первой группой является создание слишком широких рамок усмотрения и благоприятная обстановка для необоснованного применения исключений из правил. В число этой группы включены:

1. Неопределенность или вообще отсутствие сроков выполнения тех или иных действий, повторяющиеся полномочия подразделений, структур или органов.
2. Появление возможности, позволяющей должностным лицам совершать действия по формуле "вправе", когда в принципе не ограничены возможности правоприменителя.
3. Возможность введения исключений из общего правила по усмотрению должностного лица.
4. Наличие большого количества отсылочных норм, которые делают ссылку на другие нормативные акты (чаще всего, это не один нормативный акт). Такая ситуация также формирует благоприятную среду для процветания коррупции.
5. Нарушение прав и обязанностей, компетенции должностных лиц. Нормативный акт возлагает те компетенции, которые вообще не имеют отношения к тому или иному органу, подразделению.
6. Отказ от конкурсов и аукционов, который создает почву для активности монополистов.

Вторая группа факторов

Второй важнейшей составляющей методики проведения антикоррупционной экспертизы является еще один блок коррупциогенных факторов. Под ним понимаются трудновыполнимые, слишком обременительные для человека или организации требования. Закон к ним относит следующие случаи:

1. Формирование завышенных требований к человеку для реализации того или иного права, данного ему законом.
2. В том случае, если органу или подразделению дано право заявителя, и норма создает условия для злоупотребления этим правом, необходимо ее устранить.
3. Неправильность формулировки, когда юридический язык применяется двусмысленно и нет четкости в постановке положения.

Это были основные положения методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов. Для полного понимания вопроса нужно определить порядок проведения исследования.

Механизм проведения экспертизы

В первую очередь необходимо разработать проект закона, Указа, Постановления или иного документа. В течение суток после разработки проекта, он выкладывается на специальном портале. При этом ссылка на него дается в законе. После чего эксперты в порядке очереди рассматривают и анализируют каждый нормативный акт. При этом все нормы рассматриваются самостоятельно, независимо друг от друга. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения. При этом, оно составляется только в том случае, если коррупциогенные факторы найдены. Если проект "чист", составление заключения не требуется.

Проблемы и особенности экспертизы

Проанализировав методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, можно уделить некоторое внимание проблемам данного института. Ввиду того, что он сравнительно новый, некоторые проблемы все же есть.

Помимо отсутствия полноценного разработанного определения антикоррупционной экспертизы, закон не содержит классификации данного вида исследования. Именно поэтому на региональном уровне законодатель устанавливает свою дифференциацию. В результате этого нет единства и согласованности на федеральном уровне.

Недостаточно налажено и взаимодействие разных государственных органов на региональном, муниципальном уровнях, общественных организаций по вопросам проведения экспертизы. Так, например, в Челябинской области, если выявлены нарушения, эксперт составляет заключение и направляет его обратно органу, составившему проект НПА. После доработки проект представляется в Государственно-правовое управление Правительства региона. В то время, как в Республике Татарстан копия составленного заключения направляется в Прокуратуру Республики.

Статистика

Анализ региональных нормативных актов Челябинской области показывает, что субъектами экспертной деятельности часто выступают правовые службы в сфере исполнительной власти либо отдельные организации и предприятия. На территории Челябинской области сформировано Управление, которое работает в области анализа и проверки документов на наличие нарушений, которые могут спровоцировать акты коррупции. В 2017 году проведены 1967 экспертиз. В числе документов были 922 акта, которые уже действуют, 160 проектов таких актов, которые распространяются исключительно на территории субъекта, 1 устав муниципального образования, 397 поправок в муниципальные документы, 487 изменение в уставах муниципальных образований. По сравнению с 2016 годом, количество документов, выносимых на проверку экспертами, уменьшилось на 18%. Несмотря на это, исследование пользуется популярностью не только на примере региона, но и во всей РФ.

Перспективы развития

Очень важно понять перспективы совершенствования методики проведения антикоррупционной экспертизы.

Отсутствие единого подхода к проведению исследования порождает множество сложностей на практике. Прежде всего, это снижает эффективность данного вида исследования. Необходимо внести поправку в закон, сформировав полноценное определение антикоррупционной экспертизы правовых актов. Кроме того, необходимо систематизировать работу ветвей власти на уровне субъектов, объединив опыт всех регионов и привести к единообразию федеральное законодательство относительно субъектов (требований к ним), объектов исследования, взаимодействия организаций и государственных структур.

Мы можем сказать, что, принимая институт экспертиз в данном направлении, государство сделало большой шаг в борьбе с проявлениями коррупции. В том случае, если в дальнейшем данный вид исследования будет развиваться и дополняться, мы можем постепенно снижать уровень коррупции в стране.

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002-2003 гг. Как говорилось выше, в 2004 г. был выработан единый согласованный документ - «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке дефектных норм с точки зрения коррупциогенного потенциала 1 . Данная проблема довольно активно обсуждается в современной юридической литературе 2 и на сегодняшний день уже накоплен некоторый опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов РФ на коррупциогенность, но все же работа по дальнейшему совершенствованию методики такого анализа продолжается.

В Российской Федерации подготовительная работа по очищению законодательства и подзаконных актов от пра-

• 1 См.: Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000.
• 2 См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе //Журнал российского права. 2007. № 5. С. 39-52; Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 20; Хаб- риева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов //Журнал российского права. 2009. № 10. С. 6; и др.

вовых предпосылок коррупции началась примерно в 2000 г. в рамках обсуждений, которые проводили эксперты.

Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы: наряду с проектами экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.

Отечественные законодатели федерального и регионального уровней прямо указали, что подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе проекты следующих нормативных правовых актов:

• - федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
• - концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;
• - уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований;
• - нормативных правовых актов субъектов РФ.

Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297.

Сегодня на законодательном уровне действует постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Так, постановление Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» корректирует объем коррупционных факторов. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» предусматривались три группы коррупционных факторов. В постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» факторы именуются уже как коррупциогенные и предусмотрено только две их группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» обобщены коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием собственно пробела в правовом регулировании, а также системными коллизиями.

До провозглашения на федеральном уровне необходимости выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупционных факторов Министерством юстиции РФ и его территориальными органами в рамках проведения правовой экспертизы такие положения также учитывались. Например, коррупционный фактор, связанный с наличием правовых пробелов, именовался как «недостаточность правового регулирования»; системные коллизии, а также юридико-лингвистическая неопределенность в экспертных заключениях определялись как «нарушение правил юридической техники». Однако некоторые положения нормативных правовых актов, названные в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и в настоящее время в постановлении Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупционными (корруп- циогенными) факторами, не учитывались при проведении правовой экспертизы (например факторы, выражающиеся в злоупотреблении правом заявителя - отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций; выборочном изменении объема прав).

Вместе с тем в приказе Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» не содержится положений о включении в текст экспертного заключения сведений об анализе акта на коррупциогенность.

Обозначенная проблема решена Министерством юстиции РФ посредством приказа от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований». В нем утверждена унифицированная форма заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и для Министерства юстиции РФ, и для его территориальных органов. Установлена также единая схема работы при выявлении в нормативном правовом акте субъекта РФ, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов: заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы направляется соответственно в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, и главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений предоставляются в органы прокуратуры.

Особенно малоизученным является направление, связанное с методологией исследования коррупции и методикой проведения антикоррупционной экспертизы (см. приложения 1 и 2 настоящего пособия). В современной юридической литературе данной проблеме была посвящена статья А. В. Малько и М. П. Петрова, затронувшая ряд проблем, связанных с методологией исследования коррупции как антисоциального явления 1 . Следует учитывать, что коррупционная среда и коррупционные отношения - часть теневой правовой действительности. В связи с этим понятие «правовая жизнь» позволяет взглянуть на правовую действительность как позитивного, так и негативного плана. В силу того обстоятельства, что теневой сегмент правовой жизни занимает сейчас заметное место в современном российском обществе, именно данный огромный пласт юридической действительности требует к себе особого внимания .

К сожалению, на сегодняшний день правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов остается недостаточным, особенно в субъектах РФ.

Уровень правовой регламентации вопросов, касающихся проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ различен: от общих законов о противодействии коррупции - до подзаконных нормативных актов, определяющих правила (порядок) или методику экспертизы .

Практически во всех субъектах РФ уже приняты законы о противодействии коррупции, в которых говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако при оценке базовых условий для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупцио- генных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит обнаружить коррупционные проявления посредством точных инструментов ее анализа.

Проблемы, связанные с антикоррупционной экспертизой как частью борьбы с коррупцией в России, должны стать предметом особого, углубленного анализа как теоретиков, так и практиков. Их решение позволит достигать цели и решать задачи, стоящие перед Российским государством при осуществлении им правотворческой, антикоррупционной политики в частности, и правовой политики в целом.

Шагом на пути решения этой задачи должно явиться рассмотрение вопроса о связях, существующих между отдельными видами коррупциогенных факторов и существующими отраслями и институтами законодательства. Антикоррупционная экспертиза российского законодательства становится направляющим вектором в развитии экспертиз законодательных актов особенно в тех сферах, где общественность может действительно помочь законодателю выявить недостатки в принимаемых или принятых нормативных правовых актах.

В центре внимания юристов - ученых и практиков - должна стоять также задача разработки долгосрочной стратегии совершенствования законодательства, «в которой были бы сплавлены воедино требования политического, экономического, социального и правового развития на переходе к третьему тысячелетию» .

С начала 2009 г. на уровне Правительства РФ и в субъектах РФ были подготовлены различные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. В настоящий момент уже разработаны положение об антикоррупционной экспертизе и методика ее проведения. В законы г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области включены нормы, предусматривающие проведение антикоррупционной экспертизы в отношении региональных нормативных правовых актов.

На сегодняшний день в 40 субъектах РФ разработаны и утверждены собственные методики либо методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Есть регионы, в которых принятый порядок проведения антикоррупционной экспертизы, по сути, является методикой, например Ростовская область . В существующей ситуации мы видим разрозненность и несогласованность таких важных нормативных актов, как методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном уровне. Представляется, что методика, включающая не только перечень коррупциогенных факторов и установленный порядок проведения экспертизы, но и весь спектр требований, предъявляемых к таким документам, должна быть единой для всех регионов.

Экспертиза российского законодательства способствует своевременной модернизации действующих норм и законодательных актов, позволяет предотвратить ошибочную юридическую деятельность в законодательном процессе, стабилизирует правоприменительную практику, что свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования института законодательной экспертизы как инновационного механизма развития правовой системы России.

Среди комплекса мер, принятых в последнее время в целях борьбы с коррупцией, особое место занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее назначение заключается в возможности выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формировании позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, направленных на предупреждение коррупционной деятельности.

Во-первых, системный подход к антикоррупционной экспертизе предполагает выяснение связей законов между собой, как по формуле «первичный - вторичный», так и по формуле «совместимости регулирования».

Во-вторых, необходимо предвидеть и анализировать возможность искусственно создаваемых правовых коррупционных ситуаций. Важно также учитывать факторы, которые впоследствии при реализации закона могут способствовать возникновению условий для коррупции .

Цель проведения антикоррупционной экспертизы - выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т. е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения; возможность необоснованного применения исключений из общих правил; неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.

Например, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускает возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие чиновника можно повлиять тем или иным образом, что и влечет возникновение коррупции. Задача экспертизы - выявлять подобные факторы в нормативных актах и их проектах.

Одной из основных проблем проведения антикоррупционной экспертизы сегодня стала проблема несовершенства ее методики.

Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.

Коррупциогенность обусловливается наличием в нормативном правовом акте коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих нормы коррупцио- генными. Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники либо нарушать их (дефекты норм).

Соответственно, целями анализа коррупциогенности нормативного правового акта являются:

• - выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупциогенных решений;
• - рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм;
• - рекомендации по включению в текст превентивных антикоррупционных норм.

При этом под рекомендациями по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм понимается общий вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Однако эксперт вправе предложить некоторые изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм, с тем чтобы разъяснить коррупциогенность анализируемых норм.

На основе постановления Правительства от 26 февраля 2010 г. № 96 методика сводится к выделению 11 коррупциогенных факторов, которые делятся на две основные группы:

• 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
• 2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.

К первой группе факторов относятся:

• а) широта дискреционных полномочий;
• б) определение компетенции по формуле «вправе»;
• в) выборочное изменение объема прав;
• г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм;
• д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
• е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
• ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
• з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Ко второй группе факторов относятся:

• а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
• б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления, т. е. отсутствие четкой регламентации прав граждан, организаций;
• в) юридико-лингвистическая неопределенность.

К сожалению, данная методика ограничилась лишь перечнем коррупциогенных факторов, которые должны быть выявлены в ходе проведения экспертизы. На самом деле любая методика должна включать основные цели, задачи, принципы, рекомендации, которые должны лечь в основу ее использования. Рассмотрим, что должны содержать рекомендации по разработке методики анализа нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.

• 1. Количественно и качественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, параграфа, раздела к кор- рупциогенным.
• 2. Алгоритмы выявления коррупционных факторов и устранения коррупциогенных норм.
• 3. Выработка предложений о необходимости внесения изменений и дополнений в нормативный правовой акт, а также отклонения или доработки проекта нормативного правового акта.
• 4. Разработка правил законодательной техники, направленных на предотвращение коррупциогенности законодательства.

Важно отметить, что согласно современной трактовке законотворчества право понимается не как деятельность управления обществом, а как согласование различных социальных интересов, при которых свобода одних не должна ущемлять свободу других. В связи с этим коррупциогенная норма возникает тогда, когда процесс нормотворчества перестает выявлять все правообразующие интересы.

Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности, не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикоррупционную экспертизу.

Широкое распространение получает использование способов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В их основе хорошо зарекомендовавшие себя «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» (М., 2004), «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов» Э. В. Талапиной и В. Н. Южакова (М., 2007), в которых впервые определены природа и типичные коррупциогенные факторы, порождающие риски коррупционных правонарушений.

Одним из элементов экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность является типология коррупцио- генных факторов. Следует отметить, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена.

Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе Центра стратегических разработок в 2004 г., выделялось 11 коррупционных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, называлось 16 коррупционных факторов. В Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупционных фактора.

Один из разработчиков данной методики Э. В. Талапина отмечает, что в последней, переработанной автором версии коррупционные факторы сгруппированы следующим образом.

I. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных:

• 1) широта дискреционных полномочий;
• 2) определение компетенции по формуле «вправе»;
• 3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;
• 4) злоупотребление правом заявителя;
• 5) выборочное изменение объема прав;
• 6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
• 7) юридико-лингвистическая коррупциогенность;
• 8) принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции»;
• 9) заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

II. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

• 10) наличие пробела в регулировании;
• 11) отсутствие административных процедур;
• 12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;
• 13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности;
• 14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения;
• 15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими;
• 16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).

III. Коррупционные факторы системного характера:

• 17) ложные цели и приоритеты;
• 18) нормативные коллизии;
• 19) нарушение баланса интересов;
• 20) «навязанная» коррупциогенность.

IV. Проявления коррупциогенности:

• 21) формально-техническая коррупциогенность;
• 22) непринятие нормативного правового акта (бездействие) .

Тенденцию к расширению объема этих факторов можно оценить положительно. Во-первых, коррупционные практики эволюционируют довольно быстро. Во-вторых, наиболее полное их описание в подобных методиках позволяет повысить результативность экспертной работы.

В юридической литературе излагаются различные методики проведения экспертизы правовых актов на коррупциогенность. В предлагаемых методиках можно выделить два различающихся вида экспертизы на коррупциогенность:

• 1) основанный на формальной оценке юридического качества текста нормативного правового акта - его соответствия требованиям юридической техники;
• 2) связанный с оценкой наличия в нормативных правовых актах механизмов, противодействующих коррупционным проявлениям.

При использовании первого вида экспертизы оцениваются наличие или отсутствие:

• - отсылочных и бланкетных норм;
• - норм, которые наделяют определенного субъекта полномочиями осуществлять нормативное правовое регулирование в развитие принятого нормативного правового акта (подзаконное или локальное нормотворчество);
• - коллизионных положений как в тексте одного нормативного правового акта, так и в соотношении с текстами других нормативных правовых актов;
• - норм, содержащих широкий спектр дискреционных полномочий правоприменителя.

При проведении второго вида экспертизы тип возможных коррупциогенных факторов предлагается оценивать по наличию в тексте нормативного правового акта специальных процедур, требований и положений, которые создают правовые условия, затрудняющие или существенно усложняющие возникновение коррупционно опасной ситуации. Ключевой проблемой при проведении экспертизы второго типа является анализ эффективности предлагаемых способов противодействия коррупции.

Таким образом, работу по созданию научно обоснованной и практически выверенной методики анализа проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов еще предстоит развивать и совершенствовать. Для этого необходимо опираться не только на законодательную платформу, на которой основывается антикоррупционная политика Российского государства, но и учитывать результаты мониторинга законодательных актов, являющегося важным условием системности и эффективности российского законодательства.

Вопросы для самоконтроля

• 1. В каких документах содержится методика антикоррупционного анализа нормативных правовых актов и их проектов?
• 2. Что такое коррупциогенный фактор?
• 3. Какие группы коррупциогенных факторов можно выделить?
• 4. Какие существуют виды экспертизы на коррупциоген- ность?
• 5. Что, на ваш взгляд, обязательно должна содержать методика проведения антикоррупционной экспертизы?
• См. постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 11 ноября 2009 г. № 778 «Об утверждении Положения о порядкепроведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Ростовской области, и ихпроектов».
• См.: Тихомиров Ю. Л. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов. С. 20.
• См.: Таланта Э. В. Указ. соч.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является эффективной мерой по профилактике коррупции в России. Впервые она была упомянута в ФЗ под №273.

Однако указанный закон не содержит ни определения термина «антикоррупционная экспертиза», ни порядка ее проведения. Правотворец лишь раскрывает цель этой процедуры, которой является выявление коррупциогенных положений в источниках права и их проектах.

По этой причине любому гражданину, который хочет понять, как происходит проведение антикоррупционной экспертизы, приходится обращаться к дополнительным правовым нормам и методическим рекомендациям.

Все они написаны сложным языком с использованием специальной терминологии, которую тяжело понять человеку без специального образования. На изучение этих законов придется потратить уйму своего времени, которое, как известно, бесценно.

Поэтому лучшим выходом из ситуации станет обращение к профессиональным юристам, готовым оказать бесплатные юридические консультации по самым сложным вопросам в любое время суток.

Пользователю нужно лишь кратко ввести свой комментарий в окошко обратной связи и дождаться сообщения дежурного оператора.

В России антикоррупционная экспертиза проводится:

• Прокуратурой РФ;
• важнейшим госорганом в области юриспруденции – Минюстом РФ;
• в определенных ситуациях – иными компетентными лицами.

Прокуратурой выявляются возможные коррупциогенные положения в нормативных источниках, регулирующие следующие сферы жизни:

• налоговые платежи;
• работу в госструктурах;
• охрану природы;
• права и блага населения;
• авторское, патентное законодательство;
• лицензирование.

Минюстом проводится антикоррупционное изучение проектов всех принимаемых законов (всех уровней и ведомственных НПА).

Прочие уполномоченные органы и работающие в них должностные лица занимаются проверкой внутренних ведомственных документов.

Правила проведения

В 2010 г. Правительство России приняло Постановление под №96, определяющее порядок проведения проверки источников права (проектов) представителями юстиции и аккредитованными независимыми специалистами.

Основной задачей этого документа является поиск коррупциогенных факторов (предписаний, устанавливающих чрезмерно широкие полномочия для государственного служащего, которые при определенных условиях могут привести к коррупции) и поиск способов по их корректировке и ликвидации.

Постановление под №96 применяется в отношении проектов:

• законов общероссийского и регионального уровня;
• НПА Президента;
• постановлений;
• концепций и техзаданий при работе с источниками права;

а также в отношении действующих актов органов всех ветвей власти.

Специалисты Министерства юстиции, уполномоченные исследовать нормы права, составляют заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, выражая свою позицию относительно присутствия коррупционных условий. Форма заключения является общеобязательной для всех участников экспертизы, поскольку утверждена самим Минюстом.

Правила проведения антикоррупционной экспертизы гласят, что глубокое изучение любых НПА осуществляется не только прокуратурой и компетентными госорганами, но и другими лицами, имеющими лицензию Минюста о статусе независимых специалистов. Заинтересованные граждане и общественные организации имеют право обратиться к экспертам, и заказать антикоррупционную проверку документов за свой счет.

Для того, чтобы обеспечить возможность проведения независимой экспертизы проектов законов, инициаторы обязаны разместить их тексты в интернете на общедоступных ресурсах и направить на рассмотрение в департаменты компетентных структур.

Во время юридического исследования НПА (их проектов) каждым специалистом должна соблюдаться и использоваться методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Завершив проверку, автор составляет заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы не в произвольном формате, а согласно приложениям Минюста. Текст этого документа обычно содержит:

• утверждение/отрицание специалистом относительно наличия в правовых источниках и их проектах коррупциогенных положений;
• методы решения проблемы, в случае выявления коррупциогенной угрозы.

Правила проведения антикоррупционной экспертизы предусматривают: любой вывод автора основывается на сопоставлении и анализе имеющейся у него информации и напрямую связан с результатами экспертизы. Читатель должен понимать логические приемы автора, не оставляющие места для двусмысленности восприятия.

Текст заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы имеет рекомендательный характер для органа, который является адресатом. Правотворцем установлен период, в течение которого компетентные лица обязаны рассмотреть полученный документ – он составляет один месяц. Если эксперт предложил методы корректировки или устранения коррупциогенных норм, то ему направляется письменный ответ об итогах правового анализа.

Организация проверки

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов частично затронут Постановлением под №96 Правительства России. Однако аккредитованным экспертам и сотрудникам госаппарата в большей степени следует использовать методические рекомендации от 2012 года, утвержденные Советом при Президенте России, призванное осуществлять противодействие коррупции, поскольку именно они наиболее полно отвечают на вопрос «как проводится юридическое антикоррупционное исследование?»

Важнейшие принципы:

• Антикоррупционная проверка ведомственных НПА и их проектов проводится в обязательном порядке в каждом случае. Экспертами выступают лица, являющиеся специалистами соответствующего подразделения, имеющие специальное образование.
• Положения оцениваемого документа проходят анализ во взаимосвязи со смежными нормами права.
• Проводя исследование, сотрудники должны использовать общенациональный план и стратегию государства по отношению к противодействию коррупции.
• Все выводы носят объективный характер с возможностью гражданского контроля.

Согласно порядку проведения антикоррупционной проверки НПА и их проектов, этой работой занимается уполномоченное подразделение органа власти. В каждом конкретном случае утверждается соответствующий отдел, способный провести наиболее объективный анализ документа. Сотрудники этого отдела контролируют публикование НПА на официальном сайте госоргана в целях возможного проведения экспертизы со стороны аккредитованных экспертов.

Этапы изучения проекта закона:

• Документ письменно одобряется начальником органа-инициатора, и перенаправляется в отдел, осуществляющий ведомственное антикоррупционное исследование.
• Время проверки не должно быть дольше периода, требуемого для стандартной юридической экспертизы документов.
• При изучении проекта НПА специалисты должны руководствоваться существующей методикой для проведения экспертизы.
• Оценке подлежит не сам проект, а каждая его составляющая, норма.
• Результат изучения оформляется по утвержденной форме в виде заключения.
• Начальник экспертного отдела направляет итоги в подразделение, которое разработало проект.
• В ситуациях, когда в результатах содержатся коррупциогенные нормы, и подразделение, разработавшее документ, согласно с ними, то он отправляется на доработку, после чего повторно проверяется экспертным отделом.
• В случае, если в заключении содержатся коррупциогенные положения, и подразделение, разработавшее документ, не согласно с ними, то между отделом экспертов и разработчиком назначаются согласительные мероприятия.

Изучение действующих законов:

• Если выявлены положения, которые способны в будущем повлечь коррупцию, сотрудники соответствующего органа государственной власти направляют НПА в экспертный отдел для проведения исследования.
• Основываясь на полученных результатах, специалисты подразделения, отвечающего за юридическое содержание документа, составляют предложения по устранению коррупциогенных норм и представляют их на письменное одобрение начальнику органа исполнительной власти.
• В случае, если коррупциогенные нормы обнаружены экспертами, но их корректировка невозможна вследствие отсутствия полномочий у определенного органа, то специалисты этой структуры обязаны уведомить об этом Генпрокуратуру России в письменном виде.

Методика проведения

При изучении отдельных правовых актов и их проектов, специалист должен руководствоваться специальными правилами, установленными:

• Постановлением под №196, принятым Правительством;

• Протоколом под №34 Совета противодействия коррупции (методические рекомендации).

В этих НПА содержатся разъяснения, способствующие обнаружению возможных коррупциогенных условий. Авторы методических рекомендаций советуют обратить внимание на присутствие следующих показателей:

• пунктов, предоставляющих служащему госаппарата право действовать по собственному усмотрению;
• открытого списка причин для отказа в просьбе обратившемуся лицу;
• возможности для субъективной оценки государственным служащим представленных документов;
• «пробела» в законах (их проектах);
• правовых коллизий;
• отсутствие какой-либо ответственности госслужащего за нарушение НПА;
• отсутствие положений о гражданском (общественном) контроле;
• возможности расширенного местного нормотворчества.

При обнаружении хотя бы одного из перечисленных факторов, эксперт или уполномоченный сотрудник юридической службы государственного органа должен отразить его в своем заключении с предложением способа по устранению.