С каждым новым этапом развития общества вырастает необходимость в урегулированности новых связей и взаимодействий. Так, за последние двадцать лет в России практически создано новое законодательство. Изменения в законодательстве повлекли соответственно изменение самой системы власти, но при этом не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. В результате имеем низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и многое другое, свидетельствующее о несовершенстве правовых связей сегодняшнего дня.
Как показывает анализ принимаемых в последнее время законов, указов главы государства, иных нормативных правовых актов, первоочередными задачами сегодняшнего дня являются совершенствование правотворческих процессов, обеспечение согласованности федерального и регионального законодательства, обеспечение учета общественного мнения.
Правотворческая деятельность органов государственной власти - это основная часть процесса создания механизма правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично развивающейся социальной действительности, и это воздействие не абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного анализа действующего законодательства и практики его применения, сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности.
По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина, «только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права».
Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества и эффективности может быть мониторинг законодательства и правоприменения . По вопросу о выборе понятия, определения его содержания не прекращаются дискуссии.
Из анализа разных подходов можно сделать вывод о том, что именно понятие «мониторинг законодательства и правоприменения» наиболее полно отражает суть этого процесса и что мониторинг должен представлять собой систему. Поскольку наблюдать систему можно только в целом, то от нее нельзя отсечь правоприменительные акты, которые являются продолжением законов и подзаконных актов. А если говорить о создании системы, то следует учитывать, что мониторинг предполагает такой метод, как сравнение, поэтому должно быть минимум два полюса поступления информации. Это власть и общество. Причем информация должна быть не только всесторонней, отображающей взгляды разных представителей (и от имени власти, и от общества), но и сопоставимой. Только по итогам такого сравнения можно объективно оценить ситуацию и вынести рекомендации, содержащие суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного нормативного акта и предложения по повышению качества его применения.
Мониторингу не свойственны властвование и подчинение, но в процессе управления (правотворчества, осуществления контроля за соблюдением законов) данные мониторинга позволяют принимать более эффективные управленческие решения, т.е. его смысловая нагрузка – информационное воздействие.
Мониторинг в обязательном порядке должен включать в себя: сбор информации об объекте, наблюдение за объектом в динамике, анализ и оценку информации и наблюдений.
Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (далее – Указ Президента Российской Федерации) мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов.
Представляется, что в рамках комплексного мониторинга анализировать и оценивать все нормативные правовые акты из-за их множественности вряд ли будет эффективным мероприятием, в связи с чем следует акцент сделать на определенной информации, уже обработанной и представляющей собой определенную ценность для дальнейшего исследования, которую можно структурировать и систематизировать.
Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление плана мониторинга . Однако в нашем законодательстве имеется множество неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана, определение первоочередных проблем правового регулирования будет нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без создания системы ее сопоставления и проверяемости.
Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении регистров нормативных правовых актов.
Для анализа и оценки можно использовать следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти, ведущими регистры нормативных правовых актов (Минюст России – федеральный и региональный уровень, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальный уровень); 2) требования органов прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты, подготовленные независимыми экспертами, а также общественными организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб существующей проблемы, количество однотипных дел, т.е. обобщенная информация (к примеру, информационные письма судов).
Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических коллизиях , поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии.
Несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечению открытости судебных актов, следует признать, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось , еще не исключены дублирование, малозначительность и несогласованность действий органов, осуществляющих мониторинговые функции.
Основные проблемы, возникающие при организации мониторинга законодательства и правоприменения:
1. Основной проблемой остается координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности .
Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в сложности самой правовой системы, в принципах ее построения. Установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.
В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений . К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.
Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.
Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру, многие вопросы по организации и проведению мониторинга законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом о взаимодействии органов публичной власти.
Более того, сегодня не систематизируются предложения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных, правоохранительных органов, институтов гражданского общества о совершенствовании законодательства, содержащие информацию о проблемных вопросах правового регулирования в той или иной сфере деятельности и необходимости принятия нормативных правовых актов или внесении изменений в действующие. Неупорядоченное представление предложений не может способствовать созданию эффективного механизма совершенствования законодательства.
Необходимо выстроить обратную связь с субъектами, направляющими такие предложения, т.е. законодательно установить обязательность их рассмотрения, предусмотрев сроки рассмотрения, возможность перенаправления по компетенции, размещение на доступных сайтах или в регистрах нормативных правовых актов и другие обязательные требования. Функции по координации этой работы могло бы осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации.
Также для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение мониторинга законодательства и практики его применения как их постоянную функцию , с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.
2. Другой проблемой является интеграция правовой информации в государственную автоматизированную информационную систему . В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий. Правовые процессы не могут осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и осуществления мониторинговых мероприятий.
Организационной основой мониторинга законодательства и правоприменения могло бы стать электронное правительство , т.е. использование информационного потенциала информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. «Электронное правительство – это форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов».
Таким образом, в рамках развития программы «Электронное правительство» могут быть созданы организационные и технические условия для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы данных, включающие официальную и неофициальную правовую информацию, в частности действующие нормативные правовые акты, заключения общественной, независимой, государственной экспертиз, требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и подготовленные предложения о совершенствовании законодательства.
Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало создание Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , это позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.
Вместе с тем, требуют совершенствования процедуры проведения правовой экспертизы. В частности, назрела необходимость закрепления постановлением Правительства Российской Федерации обязанности размещения экспертных заключений территориальных органов Минюста России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не дополнительных, а также направления всех экспертных заключений в органы прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения.
Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов выстраивания конструктивных взаимодействий не только между государственными органами власти разных уровней, но и между публичной властью и общественностью.
Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная, независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт), областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая, экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным элементом правотворческой деятельности государственных органов власти. Повышение качества ее проведения – это одно из основных условий совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно, качества принимаемых нормативных правовых актов.
Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее время большое внимание уделяется вопросам проведения специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия.
Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» введено понятие «общественная экспертиза».
Но остается еще много вопросов по повышению результативности общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом комментарии Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», законом установлен «принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты».
Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не может носить императивного характера по своей природе, так как с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган.
Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов.
Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам, излагающим основания отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся разработка и принятие нормативных правовых актов.
Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в части наделения общественных палат полномочиями по проведению экспертизы не только проектов , но и действующих нормативных правовых актов.
Более того, к проведению экспертизы нормативных правовых актов должны привлекаться различные общественные организации.
Императивный путь развития этого процесса вызывает сомнения. Как представляется, опережающим должен быть путь создания условий для участия общественности в правовых процессах, развития политико-правовой культуры, создания современных технологий для правового творчества граждан.
Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти по оказанию государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, проводящим экспертизу нормативных правовых актов, позволило бы активизировать эту деятельность.
Систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз, исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная и независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия.
3. Тем не менее, хотелось бы заострить внимание на следующей проблеме. Очевидно, что функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков – с другой.
Как было показано ранее, Положением выстроена пирамида органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства круг общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из границ созданного механизма мониторинга правоприменения.
Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако ни вПоложении, ни в Методике не нашли отражения особенности мониторинга процессуальных норм .
Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели. К первым предлагается относить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели –защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Таким образом, цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами.
Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и главное – целесообразности) внедрения новых институтов.
Объектами такого мониторинга выступают институты (как и отдельные нормы) процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства и неучаствующих в нем лиц, связанная с реализацией процессуальных норм; общественные отношения в сфере защиты прав и свобод, не урегулированные законодательством.
Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения.
На данный момент в отсутствие законодательного (а не подзаконного) акта, который возложил бы проведение мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не инициативной основе.
Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм (критериев и показателей).
Вместе с тем, работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма мониторинга правоприменения является внедрение полученных результатов, имеющих обязательное значение.
Вышесказанное подтверждает необходимость учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права.
Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга - сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором - очевидно недостаточными для достижения заявленных целей.
Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований. Наиболее оптимальным будет наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е. изменение их статуса с инициативных участников (посторонних наблюдателей) на субъектов мониторинга. Таким образом, отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов , действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта.
Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать качество процессуального законодательства и степень эффективности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на судебную защиту.
Тема 1. Теоретико-правовые основы мониторинга правоприменения в Российской ФедерацииПрименения права как особая форма его реализации. Применения права и иные формы его реализации (соблюдение, исполнение, использование).
Акты применения норм права. Применения права и мониторинг.
Понятие и особенности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
Разные подходы к определению мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Сущность и содержание мониторинга правоприменения.
Понятие и характеристика принципов мониторинга правоприменения. Принципы демократизма, законности, гласности, научности, системности, планового и внепланового проведения, финансового обеспечения.
Субъекты и объекты мониторинга правоприменения. Классификация субъектов, осуществляющих мониторинга правоприменения. Виды объектов мониторинга правоприменения.
Министерство юстиции Российской Федерации как субъект мониторинга правоприменения.
Понятие и сущность функций мониторинга правоприменения. Функции наблюдения, информационного обеспечения, контроля, анализа, экспериментирования, программирования, прогнозирования, планирования.
Тема 2. Методология и методика мониторинга правоприменения
Особенности методологии и методики мониторинга правоприменения. Методологическое и прикладное значение мониторинга для реализации процесса правоприменения.
Виды мониторинга правоприменения: по отраслевому предназначению; по стадиям проведения; по субъектному составу; по времени действия; по уровню правоприменительной деятельности; по направленности результатов мониторинга; по характеру использования выводов. Текущий мониторинг и оперативный мониторинг правоприменения; плановый и внеплановый мониторинг правоприменения.
Системный характер мониторинга правоприменения. Деятельностный и функциональный подходы к решению проблем мониторинга правоприменения. Информационно-аналитический подход к решению задач мониторинга правоприменения.
Характеристика основных методов и средств, используемых субъектами мониторинга правоприменения: конкретно-социологический метод, информационный метод, статистические методы и средства ; метод контент-анализа, метод моделирования. Содержательная характеристика сравнительно-правового и конкретно-логического методов и средств в деятельности по мониторингу правоприменения.
Методики оценки показателей, используемых в ходе мониторинга правоприменения.
Методы и пути повышения эффективности мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
Тема 3. Полномочия и функции органов государственной власти, органов государственного управления и суда в сфере мониторинга правоприменения
Роль и полномочия Президента Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.
Характеристика полномочий Правительства Российской Федерации в области мониторинга правоприменения .
Полномочия и функции иных федеральных органов исполнительной власти и органов государственного управления Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.
Функции и направления деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.
Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по ежегодной разработке проекта плана мониторинга правоприменения; подготовке проекта доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения; подготовке предложений по плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Полномочия и деятельность органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в сфере мониторинга правоприменения.
Влияние решений Европейского суда по правам человека на мониторинг правоприменения в Российской Федерации.
Решения Конституционного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Конституционного Суда по учету результатов правового мониторинга при решении вопросов о соответствии отдельных нормативно-правовых актов положениям Конституции Российской Федерации.
Полномочия Верховного суда Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Верховного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения судебной практики.
Высший Арбитражный суд Российской Федерации и мониторинг правоприменения. Деятельность Высшего Арбитражного суда Российской Федерации по учету результатов мониторинга при даче разъяснений по вопросам применения арбитражной практики.
Тема 4. Характеристика стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения
Понятие и особенности стадий деятельности государственных органов по мониторингу правоприменения.
Характеристика стадий мониторинга правоприменения: сбор информации о практике применения нормативно-правовых актов; обобщение информации о результатах реализации нормативно-правовых актов; анализ информации о практике их реализации; оценка результатов применения нормативно-правовых актов; контроль за их применением; проведение мониторинговой экспертизы (включая антикоррупционную экспертизу актов и их проектов); обобщение и оформление выводов мониторинга правоприменения.
Особенности сбора, обобщения, анализа и оценки практики мониторинга правоприменения отдельных видов нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Российской Федерации. Проблема инкорпорации этих нормативно-правовых актов.
Учет и оценка практики применения нормативно-правовых актов СССР и РСФСР, сохраняющих свое действие на территории Российской Федерации.
Тема 5. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации
Понятие и особенности деятельности органов государственной власти, управления и иных субъектов мониторинга правоприменения в целях обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Методы выявления несоблюдения пределов компетенции органов государственной власти, управления и общественных организаций при издании нормативно-правовых актов. Методика выявления наличия в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов, а также неполноты правового регулирования общественных отношений, коллизий норм права и наличие ошибок юридико-технического характера.
Методика выявления искажений смысла положений нормативно-правовых актов в процессе их применения, а также методы выявления неправомерных и необоснованных решений в ходе применения нормативно-правовых актов.
Направления совершенствования деятельности государственных органов, связанных с принятием (изданием), изменением или признанием утратившими силу (отменой) нормативно-правовых актов Российской Федерации по результатам мониторинга правоприменения.
Тема 6. Проблемы осуществления мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов
Роль мониторинга правоприменения в реализации антикоррупционной политики Российской Федерации. Методы выявления, обобщения, анализа и оценки неправомерных коррупционных решений и действий (бездействий) должностных лиц при применении нормативных правовых актов.
Значение выявления в нормативно-правовых актах коррупциогенных факторов. Понятие и виды коррупциогенных факторов. Методика обобщения коррупциогенных факторов, встречающихся в нормативно-правовых актах. Методики статистического обобщения, анализа и оценки коррупциогенных факторов, выявленных в нормативно-правовых актах при проведении антикоррупционных экспертиз уполномоченными государственными органами и независимыми экспертами; методы выявления количества и характера зафиксированных коррупционных правонарушений в сфере действия нормативно-правовых актов, а также сроков приведения нормативно-правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.
Методы профилактики и устранения коррупционных правонарушений, выявленных в ходе мониторинга правоприменения.
Тема 7. Проблемы осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативно-правовыми актами равной юридической силы
Выявления фактов наличия противоречий между нормативными правовыми актами общего и специального характера. Межведомственные противоречия в нормативно-правовых актах и их выявление. Проблема выявления наличия противоречий в нормативных правовых актах равной юридической силы, принятых в разные периоды времени. Методы выявления в нормативных правовых актах равной юридической силы ошибок юридико-технического характера.
Понятие и причины появления коллизий нормативно-правовых актов равной юридической силы. Виды этих коллизий и способы устранения. Публично-правовые споры.
Значение выявления наличия единой понятийно-терминологической системы в нормативных правовых актах равной юридической силы. Методы выявления смысловой тождественности юридических понятий.
Приемы и средства выявления и устранения дублирующих норм права в законах и иных нормативно-правовых актах равной юридической силы.
Гражданско-правовой профиль
Аннотация рабочей программы учебной дисциплины «Корпоративное право»
Целью изучения дисциплины «Корпоративное право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавров юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, и получение практических навыков работы в сфере правового обеспечения корпоративных форм предпринимательской деятельности.
обеспечение усвоения студентами знаний о предмете, методе и принципах корпоративного права, его месте в российской системе права;
формирование на основании этого четких представлений о юридических лицах, отвечающих признакам корпорации и их правовом положении;
уяснение правового статуса участников корпоративных правоотношений;
формирование научно обоснованных представлений сущности корпоративного управления и контроля;
получение студентами знаний о существенных корпоративных действиях, совершаемых в корпорациях;
обучение студентов умению анализировать и применять нормы корпоративного права, юридически грамотно отстаивать свою позицию.
а) нормотворческая (участие в подготовке нормативных правовых актов);
в) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);
г) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);
д) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях , кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).
а) знать :
законодательство об организации и функционировании корпораций, участвующие в предпринимательской деятельности;
доминирующие научные концепции по проблемам корпоративного права;
принципы и систему корпоративного управления и контроля;
правовое регулирование отдельных корпоративных действий;
особенности защиты корпоративных прав;
анализировать положения действующего законодательства, имеющего непосредственное отношение к регулированию организации и функционирования корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности;
принимать правовые решения и совершать иные юридические действия в точном соответствии с действующим законодательством и правовой природой совершаемых действий;
анализировать судебно-арбитражную практику по корпоративным спорам;
поиска и подбора нормативно-правового материала и арбитражной практики;
составления документов правового характера, включая локальные акты корпораций и исковые заявления;
осознанием социальной значимости своей будущей профессии, достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);
способностью добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
культурой мышления, способностью к обобщению, анализу, восприятию информации в сфере корпоративных отношений, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-3);
способностью логически верно, аргументированно и ясно строить устную и письменную речь (ОК-5);
нетерпимым отношением к коррупционному поведению, уважительным отношением к праву и закону (ОК-6);
способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
способностью участвовать в разработке нормативных правовых актов (ПК-1);
способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
способностью применять правовые нормы (ПК-5);
готовностью к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности личности, общества, государства
(ПК-8);
способностью уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ПК-9);
способностью толковать правовые нормы (ПК-15);
способностью давать квалифицированные юридические консультации по вопросам корпоративных отношений как юрист, осуществляющий свою деятельность в сфере предпринимательства (ПК-16).
Понятие корпоративного права и его место в системе российского права. История становления и развития корпораций в России и за рубежом. Метод и принципы корпоративного права. Корпоративное право как институт законодательства. Корпоративное право как наука. Корпоративное право как учебная дисциплина.
Понятие и природа корпоративных правоотношений. Корпоративные правоотношения как особая разновидность гражданских правоотношений. Элементы структуры корпоративных правоотношений: объект, субъект. Содержание. Корпорация как условие существования корпоративных правоотношений. Классификация корпоративных правоотношений.
Тема 2. Источники корпоративного права
Права. Соотношение понятий «корпоративное законодательство» и «источники корпоративного права». Особенности источников корпоративного права. Система источников корпоративного права.
Конституционные основы организации и деятельности корпораций.
Роль Гражданского кодекса в системе источников корпоративного права. Федеральные законы, определяющие особенности правового статуса хозяйственных обществ. Иные нормативные правовые акты.
Внутренние документы корпорации (локальные акты) как источник корпоративного права. Роль и значение Кодекса корпоративного поведения.
Международно-правовые акты в системе регулирования корпоративных правоотношений. Обычаи делового оборота и корпоративные деловые обыкновения.
Роль судебной практики в развитии и деятельности корпораций.
Тема 3. Понятие и виды корпораций, участвующих в предпринимательской деятельности
Понятие и основные признаки корпорации. Виды корпораций. Хозяйственные общества: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью как основные предпринимательские корпорации. Сравнительно-правовой анализ хозяйственных обществ и хозяйственных товариществ. Производственный кооператив. Предпринимательские объединения, созданные по корпоративному типу: холдинги, простое товарищество.
Участники корпорации как субъекты корпоративных правоотношений.
Тема 4. Имущественная основа деятельности хозяйственных обществ
Уставный капитал хозяйственных обществ: понятие, функции, размер, порядок формирования и изменения. Специфика правового регулирования уставного капитала в акционерном обществе. Понятие и виды корпоративных ценных бумаг. Акции: обыкновенные и привилегированные.
Облигации хозяйственных обществ. Основные отличия акции и облигации. Опцион эмитента. Выпуск и обращение корпоративных ценных бумаг.
Специфика правового регулирования уставного капитала в обществе с ограниченной ответственностью. Правовой режим доли участия в обществе с ограниченной ответственностью.
Тема 5. Корпоративное управление и контроль
Понятие и сущность корпоративного управления и контроля. Участники корпоративного управления. Основные модели корпоративного управления. Принципы корпоративного управления. Конфликт интересов. Понятие и признаки органа корпорации. Классификация органов корпорации.
Система контроля за финансово-хозяйственной деятельностью хозяйственных обществ. Внутренний контроль в хозяйственном обществе. Ревизионная комиссия (ревизор). Комитет по аудиту совета директоров. Контрольно-ревизионная служба.
Внешний контроль. Понятие аудита. Обязательный аудит.
Тема 6. Органы управления корпорации
Понятие и признаки органов управления корпорации. Структура и компетенция органов управления корпорации.
Общее собрание акционеров (участников): статус, компетенция. Виды общих собраний. Порядок подготовки, созыва и проведения общих собраний.
Совет директоров (наблюдательный совет): формирование, компетенция, порядок принятия решений. Категории членов совета директоров. Структура совета директоров. Ответственность членов совета директоров.
Исполнительные органы хозяйственного общества. Формирование исполнительных органов. Состав и компетенция исполнительных органов.
Коллективный и единоличный исполнительный орган. Управляющая организация (управляющий) как единоличный исполнительный орган хозяйственного общества. Корпоративный секретарь общества.
Тема 7. Корпоративные права и обязанности акционера (участника)
Возникновение и прекращение прав акционера (участника). Удостоверение прав акционера (участника).
Корпоративные права акционера (участника). Сущность и виды корпоративных прав. Имущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие, содержание и порядок осуществления. Ограничения на осуществление права на участие в распределении прибыли.
Неимущественные права участников хозяйственных обществ. Понятие и содержание неимущественных прав. Преимущественные права как элементы содержания корпоративных правоотношений. Дополнительные права участников общества с ограниченной ответственностью.
Общая характеристика обязанностей акционеров (участников) хозяйственных обществ. Обязанности участников хозяйственных обществ по внесению вкладов. Обязанность участников хозяйственных обществ по неразглашению конфиденциальной информации. Иные обязанности участников хозяйственных обществ.
Тема 8. Особенности правового регулирования отдельных корпоративных действий
Сделки, совершаемые в процессе обычной хозяйственной деятельности. Понятие и признаки крупной сделки . Взаимосвязанные сделки. Порядок одобрения крупной сделки. Раскрытие информации о крупной сделке. Признание крупной сделки недействительной.
Правовой режим сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Понятие сделки с заинтересованностью. Лица, заинтересованные в сделке. Порядок совершения сделок с заинтересованностью. Последствия несоблюдения требований к сделке, в совершении которой имеется заинтересованность.
Правовой режим приобретения крупных пакетов акций. Виды предложений о приобретении более 30% обыкновенных акций акционерного общества.
Тема 9. Особенности защиты корпоративных прав
Общая характеристика права на защиту. Понятие корпоративного конфликта и корпоративного спора. Корпоративные способы защиты прав: понятие и виды.
Исключение участника из общества с ограниченной ответственностью. Выход участника из общества с ограниченной ответственностью.
Общая характеристика корпоративных способов защиты прав акционеров . Отчуждение акций как корпоративный способ защиты прав акционеров.
Обжалование решений органов управления. Оспаривание акционерами (участниками) сделок, совершенных обществом.
Юрисдикционная и неюрисдикционная формы защиты корпоративных прав.
Аннотация рабочей программы учебной дисциплины «Коммерческое право»
Цели освоения учебной дисциплины
Целью изучения дисциплины «Коммерческое право» является формирование юридического мировоззрения у студентов, обучающихся по программе подготовки бакалавра юриспруденции, обладающих высоким уровнем теоретических знаний, получение практических навыков работы в области правового регулирования и правоприменения в сфере торгового оборота и успешного применения этих знаний в последующей практической деятельности.
При изучении дисциплины решаются следующие задачи:
формирование правосознания будущих правоведов, позволяющего занимать твердые позиции в отстаивании режима законности;
формирование у студентов представлений о путях развития права, регулирование отношений, складывающихся в сфере товарного рынка, о закономерностях развития соответствующих правовых конструкций;
приобретение умения и навыков анализировать законодательство, регулирующее коммерческий оборот,
формирование умения анализировать и толковать конкретные нормы коммерческого права;
приобретение навыков решения конкретных юридических задач (казусов), отражающих общественные отношения в торговом обороте;
формирование умения аргументированно и юридически грамотно обосновать свою позицию по дискуссионным вопросам, а также делать сравнительный анализ юридических документов.
Студенты должны знать такие общеправовые понятия, как «норма права», «правовой институт», «отрасль права», «публичное право», «частное право», «правоотношение», «субъективное право» и «субъективная обязанность», «юридический факт», «источник права и источник законодательства», «нормативный акт» и ряд других, а также уметь их использовать.
Студент должен уметь анализировать нормативные акты различной юридической силы, определяя соотношение между ними.
а) правоприменительная (обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм);
б) правоохранительная (обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства; охрана общественного порядка; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений; защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц);
в) экспертно-консультационная (оказание юридической помощи, консультирование по вопросам права; осуществление правовой экспертизы нормативных правовых актов);
г) организационно-управленческая (осуществление организационно-управленческих функций);
д) научно-исследовательская (проведение научных исследований по правовым проблемам; участие в проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности;
е) педагогическая (преподавание правовых дисциплин в образовательных учреждениях, кроме высших учебных заведений, осуществление правового воспитания).
Планируемые результаты освоения учебной дисциплины
а) знать:
предмет коммерческого права, его методологические основы, роль в общественной жизни и профессиональной деятельности юриста;
современные тенденции в развитии коммерческого права, их влияние на правовую сферу и деятельность юриста;
нормы законодательных и иных нормативных правовых актов по основным темам курса;
теоретические положения, изучаемые в рамках данной учебной дисциплины;
самостоятельно ориентироваться в практике применения положений коммерческого права;
разбираться в основных понятиях и теоретических положениях, изучаемых в рамках данной учебной дисциплины;
самостоятельной работы с учебной и научной литературой по коммерческому праву;
свободного оперирования понятиями и категориями коммерческого права;
стремлением к саморазвитию, повышению своей квалификации и мастерства (ОК-7);
способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
способностью анализировать социально значимые проблемы и процессы (ОК-9);
в нормотворческой деятельности:
способностью участвовать в разработке нормативно-правовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1);
способностью осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2);
способностью обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права (ПК-3);
способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4);
способностью применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-5);
способностью юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства (ПК-6);
навыками подготовки юридических документов (ПК-7);
способностью толковать различные правовые акты (ПК-15);
способностью давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (ПК-16).
Содержание дисциплины (программы курса)
Методика сбора правоприменительной практики
Сбор правоприменительной практики осуществлялся по решениям арбитражных судов и судов общей юрисдикции. При проведении мониторинга осуществлялся сбор всех опубликованных в БД Консультант Плюс раздел Судебная практика судебных решений, в которых упоминается мониторинг правоприменения. Целью анализа являлось: выявление случаев использования результатов проведения мониторинга правоприменения; выявление сложившихся подходов понимания содержания деятельности по мониторингу правоприменения; установление основных конфликтов, связанных с проведением мониторинга правоприменения.
В ходе анализа было отобрано и проанализировано 67 судебных решений. Перечень проанализированных судебных актов приведен ниже.
Соотношение понятий мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, правовой мониторинг
Для начала необходимо определиться с тем, что из себя представляет мониторинг правоприменения в соответствии с действующим законодательством. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;
б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;
в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;
г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;
д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;
е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.
Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.
Отметим, что субъектами, которые осуществляют мониторинг правоприменения, названы федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. А далее отмечается, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. То есть, ОМС включаются в состав субъектов, которые добровольно проводят мониторинг. Кроме этого указан и ряд субъектов, которым рекомендовано участвовать в деятельности по мониторингу правоприменения.
Термин мониторинг законодательства используется достаточно часто в различных НПА. Отдельного нормативного определения данного понятия нами выявлено не было. Тем не менее, приведём несколько примеров указания на мониторинг законодательства в НПА:
«Правовое управление самостоятельно или с участием других структурных подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики» ; «Департамент … осуществляет мониторинг законодательства и практики применения нормативных правовых актов в сфере гражданской службы» .
Эти примеры демонстрируют, что мониторинг законодательства - это деятельность, связанная с мониторингом правоприменения, но не идентичная ей, это самостоятельной процесс.
В литературе мониторинг законодательства определяется как система наблюдения, оценки, анализа и прогноза эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности .
Мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составляющие части правового мониторинга . Мониторинг законодательства предусматривает изучение таких параметров как объём законодательного массива, виды правовых актов, количество внесённых изменений, дополнений в правовые акты и количество правовых актов, отменённых или признанных утратившими силу. А анализ правоприменения заключается в исследовании судебной практики на предмет наличия в действующем законодательстве правотворческих ошибок. Эти определения далеки от совершенства, но из них можно понять общее соотношений всех указанных понятий. То есть мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения рассматриваются как составные части правового мониторинга, при этом они не идентичны друг другу.
Приведённый выше подход часто встречается в литературе, но на практике можно столкнуться и с другими вариантами. Так, определение того, чем является правовой мониторинг содержится в Законе г. Москвы "О правовых актах города Москвы". В соответствии с ним, правовой мониторинг – это систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правового регулирования в городе Москве. А осуществляется правовой мониторинг осуществляется путем:
- проведения экспертиз правовых актов;
- аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;
- проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия правовых актов;
- аналитического обобщения обращений граждан и их объединений в органы государственной власти по вопросам, затрагивающим действие правовых актов;
- обмена между органами государственной власти информацией (сведениями) о действии правовых актов;
- анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспаривании правовых актов;
- использования иных способов, не противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.
Перейдём к непосредственному рассмотрению выявленных судебных решений.
Анализ судебной практики показал, что проблемы с разделением указанных выше понятий существуют у самых разных субъектов, осуществляющих мониторинг правоприменения или мониторинг законодательства.
Мониторинг правоприменения зачастую отождествляется даже судебными органами с мониторингом нормативных актов (мониторингом законодательства). В таких случаях сложно говорить о случайности, неточности и т.д., о чём свидетельствует та аргументация, которую суды сами приводят. Так, в одном из решений , суд апелляционной инстанции, соглашаясь с нижестоящим судом указывает следующее. В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» и Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 проводится мониторинг правоприменения, который предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) различных нормативных правовых актов.
Согласно части 2 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
При таких обстоятельствах апелляционная инстанция соглашается с доводами заинтересованных лиц о том, что обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов осуществляется, в том числе, посредством мониторинга законодательства путем внесения изменений в изданные ранее акты, что является самоконтролем.
В результате, мониторинг правоприменения понимается как мониторинг законодательства, который является формой самоконтроля органов власти и выражается в том, что орган власти проверяет соответствие принятых им актов актам большей юридической силы, и, при необходимости, вносит изменения в свои акты.
Подобная проблема замечена и в деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных актах, а также в деятельности ОМС понятия мониторинг правоприменения и мониторинг законодательства часто смешиваются или подменяют друг друга. В одном из проанализированных дел представители администрации муниципального образования, сообщая о причинах внесения изменений в один из муниципальных актов сообщили, что это было сделано в связи с проведением текущего мониторинга правовых актов администрации муниципального образования, согласно решения «Об утверждении порядка проведения органами местного самоуправления муниципального образования мониторинга правоприменения муниципальных нормативных правовых актов» и по сложившейся судебной практике рассмотрения вопросов данной категории дел .
Является ли правоприменительной деятельностью принятие нормативных актов, разработка и принятие которых предусмотрено иными нормативными правовыми актами?
В проанализированных решениях поднимается этот вопрос в отношении органов местного самоуправления. Принятие и непринятие таких актов отслеживается органами прокуратуры. Непринятие актов, в случаях, когда это предписано иным актом, например, федеральным законом, расценивается как бездействие. В одном из таких дел указывается: из материалов следует, что при проведении мониторинга правоприменительной деятельности в сфере недропользования прокуратурой Свердловской области установлено, что Администрацией Сысертского городского округа не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" . То есть, подобные нарушения выявляются в рамках мониторинга правоприменения.
Подобные по содержанию дела, в которых нарушения были выявлены Федеральной антимонопольной службой, имеют принципиальное отличие. В них указывается, что нарушения были выявлены не в рамках мониторинга правоприменения, а в рамках мониторинга правовых актов .
Проведение мониторинга правоприменения как должностная обязанность
В практике широко представлены споры, участникам которых являлись сотрудники органов власти, на которых было возложены осуществления мониторинга правоприменения, и которые были привлечены к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнения своих обязанностей. Эти дела интересны с точки зрения внутренней организации процесса мониторинга правоприменительной практики в государственных органах власти. Кроме этого обращает на себя внимание и то, что при этом понимается под мониторингом правоприменения.
ФАС редко, но тоже не всегда отличается правильным пониманием содержания деятельности по мониторингу правоприменения и мониторингу законодательства. Так, в соответствии с информацией, указанной в одном из дел , ФАС России направила запрос в Администрацию Липецкой области о предоставлении информации о должностном лице Администрации, ответственном за приведение нормативных правовых актов Администрации в соответствие с федеральными законами и не предпринимавшем в указанный период времени действий по отмене противоречащего ФЗ «О защите конкуренции» постановления Главы Администрации Липецкой области от 17.01.2000 №4 «О порядке проведения контроля качества и обязательной сертификации лекарственных средств на территории области».
Мы сейчас не будем останавливаться на том, что подразумевается под должностным лицом, ответственным за приведение НПА в соответствие с действующим законодательством, и какие именно действия по отмене акта Главы Администрации области он мог принять. Обратим внимание на ответ Администрации. В ответе Администрации Липецкой области указано, что таким должностным лицом является заместитель начальника Управления здравоохранения Липецкой области, в чьи обязанности входит осуществление мониторинга правоприменения законодательства , в том числе нормативных правовых актов Администрации Липецкой области. Как следует из протокола об административном правонарушении, данному должностному лицу, вменено в вину бездействие, выразившееся в том, что он в пределах своей компетенции в рамках мониторинга правоприменения законодательства :
1) своевременно не организовал работу по признанию утратившими силу противоречащих антимонопольному законодательству региональных нормативных правовых актов;
2) своевременно не организовал работу по внесению изменений в уставы ряда государственных учреждений.
В своем объяснении ответчик указал, что он недостаточно проводил мониторинг правоприменения в сфере обращения лекарственных средств из-за большого объема работы.
Суд признал данное лицо виновным в совершении правонарушения предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.
Таким образом, ФАС и суд согласились с тем, что в рамках мониторинга правоприменения должностное лицо регионального органа власти должно проводить мониторинг законодательства для выявления противоречий региональных и федеральных нормативных правовых актов. При этом, такое должностное лицо должно принять меры по изменению или отмене региональных актов при выявлении противоречий, какие именно – не ясно.
Проведённый анализ выявленных подобных судебных дел позволяет говорить о некоторых особенностях, которые были нами замечены.
Во-первых, мониторинг может проводиться на основании распоряжения руководителя органа власти, безотносительно к иным актам, регулирующим проведение мониторинга правоприменения (например, Методике проведения мониторинга правоприменения или Плану мониторинга правоприменения). Так, например, Приказом руководителя Управления ЗАГС при Правительстве Республики Саха (Якутия)от 31 октября 2011 года «О мониторинге федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), а также мониторинга правоприменения» в данном ведомстве было организовано проведение указанных действий и назначены лица, ответственные за эту работу . Обратим внимание на то, что проведение мониторинга правоприменения регламентировано тем же актом, что и мониторинг, и ревизия законодательства. При этом мониторинг правоприменения указан в последнюю очередь в качестве некого дополнения.
Во-вторых, понятия мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения зачастую используются если и не как синонимичные, то как схожие по значению. Так, в одном из дел описывались должностные функции двух работников, при этом указывалось следующее: «проведение мониторинга правовых актов в сфере охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира - В. за период 2014-2015 годы не осуществлял мониторинга правоприменения, П. осуществляла мониторинг правовых актов за 2014 и 2015 годы, готовила соответствующие предложения в План мониторинга правоприменения» .
В-третьих, региональным законодательством проведение мониторинга правоприменения может быть возложено на отдельные органы исполнительной власти. При этом, обычно, регламентируются только сроки проведения мониторинга. Анализ практики показал, что реализация подобных требований выливается в то, что в соответствующем органе исполнительной власти данная работа поручается конкретному специалисту. Так, например, в одном из дел такой сотрудник настаивал на том, что ему было отписано к исполнению не распоряжение Губернатора Курганской области, в соответствии с которым должна быть проведена работа по мониторингу правоприменения нормативно-правовых актов Курганской области, а распоряжение, на основании которого были внесены изменения в вышеуказанное распоряжение, то есть установлен срок представления соответствующей информации в соответствии с планом мониторинга, с которым он так и не был ознакомлен, поскольку тот был отписан для исполнения другому специалисту . У таких работников возникает непонимание того, что именно им было поручено.
Отдельно стоит рассмотреть и то, как технически организован мониторинг правоприменения в деятельности сотрудников органов власти. В этом вопросе внимание привлекает обеспечение сотрудников доступом к информации, необходимой для проведения мониторинга. В судебной практике нами были выявлены несколько дел, где работники указывали на то, что не могли выполнить свои обязанности по осуществлению мониторинга правоприменения, так как их рабочие места были оснащены персональными компьютерами, на которых не были установлены специальные программы.
В первом таком деле участником спора был сотрудник ФССП России . На подобные заявления суд отметил следующее. «Довод истца о том, что на ее компьютере не было доступа к порталу ФССП России для размещения информации по мониторингу правоприменения, и не был установлен сервис технической поддержки, ввиду чего она не имела возможности отвечать на обращения специалистов территориальных отделов, и только после ее обращения со служебной запиской такой доступ был ей установлен, ввиду чего сам работодатель не обеспечил ее необходимыми средствами для выполнения указанных функций суд не принимает во внимание, поскольку в подобном бездействии истца не усматривает вины работодателя. Руководитель УФССП не может обладать информацией обеспечены ли подчиненные ей сотрудники необходимыми информационными базами и иными средствами, необходимыми для выполнения трудовой функции, и в данном случае ничто не мешало истцу проявить должную инициативу, стремление выполнить качественно возложенные на нее функции и обратиться с соответствующей служебной запиской не в момент рассмотрения настоящего, а ранее. Истец не отрицала того обстоятельства, что ее служебная записка по установлению ей доступа к порталу ФССП России и сервиса технической поддержки была исполнена в течение 1-2 дней, что по мнению суда свидетельствует о том, что работодатель не проигнорировал свои обязанности и в рекордно короткие сроки исполнил обращение истца. Между тем, суд приходит к выводу, что подобное равнодушное отношение к исполнению своих должностных обязанностей, не проявление должной и необходимой инициативы, в данном случае инициативы установить специальное программное обеспечение на персональном компьютере, свидетельствует как о соответствующем личном вкладе работника в обеспечение выполнения задач, возложенных на УФССП, так и качестве выполнения работником заданий и эффективности достигнутых результатов».
Во втором деле, сотрудник Правительства Рязанской области настаивал среди прочего на том, что не имел источников информации для исполнения поручения о проведении мониторинга правоприменения. Анализируя сложившуюся ситуацию суд пришёл к следующему выводу. Правила и порядок проведения мониторинга правоприменения установлены Методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с п. 6 указанной Методики при осуществлении мониторинга правоприменения используется: практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов; практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов; информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона; информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций; информация, почерпнутая из средств массовой информации; информация, поступившая от граждан; информация, поступившая из иных источников. В судебном заседании установлено и не оспаривалось истцом, что все сотрудники отдела имели свободный доступ к официальным сайтам соответствующих органов и различным справочным правовым системам («Консультант», «Гарант»). Также в судебном заседании установлено, что в правовое управление в соответствии с государственными контрактами на оказание услуг по распространению периодических печатных изданий для обеспечения работы аппарата Правительства Рязанской области во втором полугодии 2014 г. и первом полугодии 2015 г. № своевременно доставлялись следующие периодические печатные издания: газета «Российская газета», газета «Комсомольская правда», газета «Рязанские ведомости», журнал «Новые законы и нормативные акты», «Бюллетень Министерства юстиции Федерации Российской Федерации», бюллетень «Собрание законодательства Российской», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», доступ к которым имелся у сотрудников правового управления. Установлено и не оспаривается истцом наличие доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в которой имеются сайты периодических печатных изданий и иных средств массовой информации. Вместе с тем, при осуществлении анализа реализации законодательства возможно использование любой другой информации, поступившей из иных источников (п. «ж» Методики осуществления мониторинга). С просьбами об обеспечении отдела иными источниками информации в целях проведения анализа реализации законодательства истец к начальнику правового управления не обращался .
Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения
Сегодня действует специальный Закон об антикоррупционной экспертизе . Этот акт устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Перечисляя субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу названы, в том числе, органы, организации, их должностные лица, которые проводят экспертизу соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Указанный закон тесно связывает проведение антикоррупционной экспертизы с мониторингом правоприменения.
Так, статья 3 данного Закона, затрагивающая порядок проведения экспертизы, четыре раза упоминает мониторинг правоприменения.
- Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
- Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения .
- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, .
- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, полномочия которых при реорганизации и (или) упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого относится осуществление функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов .
Для нас интересны случаи 2-4. Забегая вперёд отметим, что в судебной практике массово представлены дела, в которых поднимается вопрос о проведении органами местного самоуправления мониторинга правоприменения для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых ими.
Принято специальное Постановление Правительства РФ , которое должно было закрепить правила и методику проведения такой экспертизы. Однако, анализ этого акта показывает, что его положения недостаточно затрагивают вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы различными субъектами, и не определяют место мониторинга правоприменения в этой деятельности.
Кроме этого, в Законе, в одном из положений указано, что антикоррупционная экспертиза проводится не только при мониторинге праовприменения, но и при проведении правовой экспертизы. Что это такое – отдельный вопрос. К примеру, положение Закона г. Москвы даёт определение этого понятия, распространяя его только на проекты НПА. Так, правовая экспертиза проектов правовых актов - исследование, направленное на определение соответствия проектов правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правовым актам более высокой юридической силы, требованиям юридической техники.
Изучение описанных вопросов на примере отобранных судебных решений позволило выявить несколько основных ситуаций, которые представлены в правоприменительной практике.
Если органы местного самоуправления антикоррупционные экспертизы принятых ими актов не проводят, то их бездействие признаётся противоречащим закону. Руководствуются при этом органы прокуратуры региональными и муниципальными нормативными актами, но в первую очередь обращают внимание на п. 2 ст. 6 Федерального закона № 273 - ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», ст. 2, п. 3 ч. 1 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В таких делах заявители требуют обязать определённые органы местного самоуправления провести антикоррупционную экспертизу конкретных муниципальных актов в рамках мониторинга правоприменения.
Подобные требования (которые повторяют суды удовлетворяя их) выглядят примерно так:
Обязать администрацию Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу постановления №105 от 23.08.2011 «Об утверждении Положения о защите персональных данных работников администрации Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области». Обязать Совет народных депутатов Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области в месячный срок в рамках мониторинга правоприменения нормативных правовых актов провести антикоррупционную экспертизу решений:
- №34 от 25.08.2011 «О внесении изменений в решение Совета народных депутатов Садовского сельского поселения №20 от 26.06.2008 года «Об утверждении Положения по оплате труда выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области»;
- №36 от 25.08.2011 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения муниципальных служащих Садовского сельского поселения Аннинского муниципального района Воронежской области» №35 от 25.08.2011 и т.д.
Неисполнение обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы выявляется прокуратурой. При этом прокуратура может проверить не только отдельное муниципальное образования, а сразу несколько, после чего обратиться в суд по поводу бездействия каждого, в котором не соблюдаются указанные выше требования. К примеру, нами был обнаружен целый ряд однотипных дел, рассмотренных судами Кемеровской области, где было установлено незаконное бездействие ОМС сразу 9 муниципальных образований.
При выявлении подобного бездействия суд может как просто обязать ОМС проводить мониторинг муниципальных правовых актов, так и конкретизировать эту обязанность, например так: «осуществлять проведение мониторинга правоприменения положений муниципальных правовых актов, связанных с повседневными потребностями граждан, с целью выявления противоречий, избыточного регулирования и сложных для восприятия положений, которые способствуют проявлениям коррупции и тормозят развитие правовой грамотности граждан» .
Суды отметили отдельно, что проведение антикоррупционной экспертизы является обязанностью, а не правом организаций, принимающих нормативные правовые акты. Иными словами, суды на основании действующего законодательства придерживаются позиции, согласно которой проведение антикоррупционной экспертизы является обязательным. Сама антикоррупционная экспертиза актов проводится при их правовой экспертизе и при мониторинге их применения. То есть, мониторинг правоприменения это один из процессов, в рамках которого осуществляется антикоррупционная экспертиза акта. При этом, в силу п. 4 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. Это положение порождает предположения о том, что ОМС участвуют в мониторинге правоприменения на добровольных началах. Однако эти положения следует толковать так, что указанные субъекты могут дополнительно добровольно проводить мониторинг правоприменения актов, принятых не ими. А проведение мониторинга нормативных правовых актов принятых ими самими является обязательным.
При рассмотрении подобных дел обычно также выясняется, что не принят муниципальный акт, регламентирующий проведение антикоррупционной экспертизы. Суды обращают внимание и на это, оценивая подобное как бездействие, противоречащее действующему законодательству. В резулятивной части решения при этом указывается, что орган местного самоуправления обязан разработать и принять нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительного органа муниципального образования . Учитывая, что сам суд указывает на необходимость проведения такой экспертизы в рамках мониторинга правоприменения, орган местного самоуправления должен будет отразить этот подход в том акте, который по решению суда он обязан разработать. Иными словами, все органы и организации должны иметь локальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга правоприменения принятого ими акта.
Прочие споры, представленные в практике незначительным числом дел
Оспаривание нормативных актов
Результаты мониторинга правоприменения указываются прокуратурой в качестве обоснования требований при оспаривании нормативных актов. Так, прокуратурой города Череповца в ходе мониторинга правоприменения было установлено, что абзац 7 пункта 2.1 Порядка выплаты денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений противоречит федеральному законодательству. Выплата денежной компенсации на оплату расходов по найму (поднайму) жилых помещений является муниципальной услугой, предоставление которой подлежит регулированию в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Прилагаемые заявителем сведения, указанные в абзаце 7 пункта 2.1 Порядка, не входят в перечень документов, определенный частью 6 статьи 7 указанного Закона. Документально оформленные сведения в данном случае подлежат самостоятельному получению органом, предоставляющим муниципальную услугу (управлением образования мэрии города) с использованием межведомственного информационного взаимодействия в порядке, установленном статьями 7.1, 7.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Рассматриваемый нормативный акт возлагает на граждан не предусмотренные федеральным законодательством обязанности . В данном случае мы видим, что прокуратурой было выявлено несоответствие одного нормативного акта другому, большей юридической силы. Это не является анализом правоприменения. В данном случае под мониторингом правоприменения скорее выступает мониторинг законодательства. Подобные дела с участием прокуратуры по поводу оспаривания нормативных актов встречались в ходе анализа неоднократно .
Результаты мониторинга правоприменения в нормотворчестве
В одном из дел проведённый мониторинг правоприменения был указан как одно из обстоятельств, позволивших создать новое нормативное регулирование, взамен того, которое было признано неэффективным. Так, предлагаемый в ранее действовавшей части 6 статьи 43 Закона о полиции порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной компенсации сотрудникам органов внутренних дел в связи со значительным количеством условий для ее назначения (установление стойкой утраты трудоспособности, установление процента утраты трудоспособности, определение группы инвалидности) на практике оказался не в полной мере эффективным.
В целях исправления сложившейся ситуации и для установления нового механизма предоставления ежемесячной денежной компенсации рассматриваемой категории лиц, а также в соответствии с результатами мониторинга правоприменения был разработан, прошел все необходимые согласования, принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. N 15-ФЗ "О внесении изменения в статью 43 Федерального закона "О полиции" .
Мониторинг правоприменения как политическая деятельность
Деятельность по мониторингу правоприменения, которая своим итогом имеет отчёты о состоянии правоприменительной практики, предложения по совершенствованию действующего законодательства и т.д. рассматривается как подтверждение политической деятельности в делах по привлечению к ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ.
Примеры такой политической деятельности:
Так, руководитель организации, являясь экспертом Общероссийского миграционного форума, принимала активное участие в выработке предложений форума по внесению изменений в действующее законодательство, которые были направлены в органы государственной власти.
С ее участием подготовлены следующие предложения: урегулировать правовой статус отдельных категорий трудовых мигрантов (миграционную амнистию), включая недокументированных мигрантов, въезд которым в Россию запрещен за совершение незначительных административных правонарушений; включить в п. 2 ст. 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 53 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положения об обязанности удостоверения начальниками специальных учреждений временного содержания иностранных граждан ФМС России доверенностей находящимся в них иностранным гражданам и лицам без гражданства и приравнивания таких доверенностей к нотариально удостоверенным; содействовать внедрению идеи о создании муниципальной милиции .
В другом деле политической деятельностью были признаны подготовка и распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий материалов о несовершенстве законодательства и неэффективности правоприменения в сфере осуществления уголовного преследования преступников, публикация брошюр под названием "Создание спецподразделений СК РФ как способ решения проблемы неэффективного расследования пыток" и сборников "Правовой мониторинг апелляционного производства в порядке главы 45.1 УПК РФ: итоговые выводы" и "Правовой мониторинг судебной практики рассмотрения уголовных дел в апелляционной инстанции. Часть 2". Суд установил, что форма и характер преподнесения данной информации указывают на то обстоятельство, что Организация и ее участники не согласны с проводимой органами государственной власти Российской Федерации политикой в обозначенной сфере, дается отрицательная оценка их действиям в указанных направлениях в целях формирования у потенциальных читателей негативного общественного мнения .
Требования граждан и юридических лиц о проведении мониторинга правоприменения
В одном из дел заявитель настаивал на том, что ряд органов местного самоуправления и органов государственной власти не исполняют свои обязанности, а именно, они не осуществляют контроль и надзор за правоприменительной практикой с целью совершенствования правовой системы Российской Федерации и противодействия коррупции, а также не исполняют пункты 2, 3, 8, 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Оценивая данные доводы суд отметил, что указанные нормы носят общий характер и их возможное несоблюдение не влечет нарушение прав хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности .
В практике встречаются и споры, где ответчиками выступают ряд юридических лиц и орган государственной власти. При этом к данному органу предъявляются требования, связанные с тем, что он не проводит мониторинг правоприменения в отношении деятельности различных юридических лиц. Примером такого органа власти может быть ФАС. Так, в одном из дел было заявлено требование признать право требовать исполнения Указа Президента РФ № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», приняв его к исполнению, признав власть Президента РФ, установленную Конституцией РФ .
На подобные требования суд ответил, что согласно п. 2 Положения о мониторинге правоприменения в РФ, утвержденного указом Президента РФ от 20.05.2011 г. № 657, указанный мониторинг направлен на обеспечение принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов РФ. Между тем, Истец ставит вопрос не о принятии, изменении или признании утратившими силу нормативных правовых актов РФ, а о соответствии деятельности коммерческих организации и органов власти действующему законодательству. Таким образом, проведение мониторинга правоприменения по требованию Истца не представляется возможным.
Мониторинг правоприменения?
Мониторинг правоприменения может (по мнению некоторых должностных лиц и органов власти) подразумевать и действия, которые сложно назвать связанными с анализом правоприменительной деятельности. Так, например, на основании распоряжения Губернатора от 05.07.2012 года № 254-р «О некоторых мерах по организации мониторинга правоприменения законодательства об административных правонарушениях в сфере благоустройства», которым на должностные лица возложена обязанность ежемесячно проводить мониторинг нарушений в сфере благоустройства, был проведён осмотра здания принадлежащего юридическому лицу, в ходе которого было выявлено совершенное директором нарушение установленных правилами благоустройства территории муниципального образования «город Ульяновск». требований к внешнему виду фасадов и ограждений зданий и сооружений . Подобное понимание порядка проведения мониторинга правоприменения выявлено в нескольких делах, рассмотренных в Ульяновской области .
Мониторинг правоприменения ассоциируют не только с мониторингом правовых актов, но и с другими понятиями. Так, положением о министерстве сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 28.06.2012 № 741, министерство «регулярно осуществляет мониторинг производственных показателей и текущего имущественного положения предприятий из отрасли перерабатывающей промышленности Краснодарского края». Как следует из указанного Положения в целях выполнения поставленных задач министерство в установленном законодательством порядке осуществляет, в том числе, следующие функции: проводит мониторинг мелиорированных земель, мониторинг состояния мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, участвует в проведении мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Краснодарского края мониторинг правоприменения нормативных правовых актов, принимаемых министерством .
Результаты мониторинга правоприменения как обоснование позиции по делу
Среди проанализированных дел был обнаружен только один спор, где результаты проведённого мониторинга правоприменения были использованы для обоснования заявленных требований. При этом суд принял заявленный довод. Суд сам указал: «заслуживают внимание доводы истца о том, что … докладом о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2013 год", подготовленным Правительством РФ в целях обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657, подтверждается, что такая правоприменительная практика к настоящему времени сложилась» .
Основные выводы
- Мониторинг правоприменения является деятельностью, цели, задачи, содержание и особенности которой понимаются самым различным образом как органами власти, так и организациями, и гражданами. Это порождает смешение и путаницу среди понятий мониторинг правоприменения, правовой мониторинг, мониторинг законодательства и т.д. Подобные проблемы наблюдаются не только на этапе применения актов, но и при создании НПА. Можно встретить одинаковые термины в разных НПА, за которыми будет скрыто совершенно отличное друг от друга значение. Причиной этому можно назвать отсутствие чётких определений этих понятий в федеральном законодательстве. Однако, необходимо признать, что это не единственная причина. Мы продемонстрировали случаи, когда, например, правоприменением называют то, что им не является и являться не могло. Это уже связано с профессиональной подготовкой тех лиц, которые допускают подобные ошибки.
- Обобщая проанализированные споры, связанные с проведением антикоррупционной экспертизы НПА можно сделать вывод, что все органы и организации, принимающие НПА, должны осуществлять мониторинг их применения. Порядок проведения такого мониторинг должен быть регламентирован их собственным актом. И стоит отметить, что такие акты часто оказываются не приняты. А принятые акты могут существенно различаться, что затрудняет обобщение полученных разными субъектами результатов. Несмотря на то, что такой мониторинг правоприменения направлен на выявление только коррупциогенных факторов в актах отдельных органов и организаций, список этих факторов таков, что обобщение результатов такого мониторинга было бы крайне полезно для совершенствования действующего законодательства.
- В тех делах, где анализировалась работа отдельных сотрудников органов власти по проведению мониторинга правоприменения не было встречено указаний на закрытые источники получения информации для анализа. Более того, в качестве таких источников были названы системы Консультант и Гарант, СМИ и др. Это вызывает вопросы о том, а как анализируется правоприменительная практика, не подлежащая размещению в открытых источниках. Ведь анализ такой практики доступен только для самого органа, осуществляющего правоприменение, а исключение её из числа источников информации для анализа делает результаты анализа неполными. А если достаточно анализа информации, размещённой в открытых источниках, то почему органами власти так мало внимания уделяется тем исследованиям по мониторингу правоприменения, которые проводятся в различных научных центрах и в основе которых лежит информация, полученная из тех же самых открытых источников.
Список проанализированных судебных решений:
- Апелляционное определение Белгородского областного суда от 17.05.2016 N 33-2089/2016;
- Апелляционное Определение Верховного суда Республики Соха (Якутия) от 8 октября 2014 года по делу № 33-3533-14;
- Апелляционное определение Вологодского областного суда от 05.07.2017 N 33-3379/2017;
- Апелляционное определение Вологодского областного суда от 1 августа 2014 года по делу № 33-3615-2014;
- Апелляционное определение Вологодского областного суда от 28 сентября 2012 года по делу № 33-4082-2012;
- Апелляционное определение Вологодского областного суда от 30 октября 2013 года по делу № 33-4493-2013;
- Апелляционное определение Курганского областного суда от … по делу № 33-747-2013;
- Определение АС Новгородской области от 11 июля 2013 года по делу № А44-1691-2013;
- Постановление Верх-Исетского районного суда города Екатеринбурга от 08.02.2017 по делу N 5-18/2017;
- Постановление Киреевского районного суда г. Тулы от 4 июля 2016 года по делу №;
- Постановление Мирового судьи судебного участка № 2 Вологодской области от 17 мая 2016 года по делу № 5-2-421-2016;
- Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014;
- Постановление Одиннадцатого ААС от 28 июля 2011 года по делу № А65-5131-2011;
- Постановление Одиннадцатого ААС от 30 апреля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
- Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014;
- Постановление Пятнадцатого ААС от 6 мая 2015 года по делу № А32-2537-2013 (15АП-5480-2015);
- Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 N 15АП-5480/2015 по делу N А32-2537/2013;
- Постановление Седьмого ААС от 20 мая 2013 года по делу № А27-13195-2012;
- Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2017 N 17АП-16709/2017-АК по делу N А60-34608/2017;
- Постановление ФАС Поволжского округа от 20 октября 2011 года по делу № А65-5131-2011;
- Постановление Шестнадцатого ААС от 17 марта 2014 года по делу № А25-1513-2013;
- Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011;
- Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011;
- Решение АС Владимирской области от 23 марта 2015 года по делу № А11-7594-2014;
- Решение АС Карачаево-Черкесской Республики от 23 декабря 2013 года по делу № А251513-2013;
- Решение АС Липецкой области от 26 апреля 2013 года по делу № А36-886-2013;
- Решение АС Нижегородской области от 17 ноября 2011 года по делу № А43-17549-2011;
- Решение АС Нижегородской области от 28 августа 2013 года по делу № А43-7678-2013;
- Решение АС Республики Татарстан от 13 мая 2011 года по делу № А65-5131-2011;
- Решение АС Республики Татарстан от 18 февраля 2013 года по делу № А65-31738-2012;
- Решение Выселковского районного суда Краснодарского края от 19 августа 2014 года по делу № 2-1098-14;
- Решение Ессентукского городского суда Ставропольского края от 18 июня 2014 года по делу №;
- Решение Заводского районного суда г. Орла от 27 марта 2015 года по делу № 2-440-2015;
- Решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 15 июня 2012 года по делу № 2-613-2012;
- Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 февраля 2015 года по делу № 12-251-2015 (5-1125-14);
- Решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2013 года по делу №;
- Решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 26 июня 2015 года по делу № 12-402-2015;
- Решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 16.06.2015 по делу N 12-366/15;
- Решение Липецкого областного суда от 21 ноября 2017 года по делу № 3а-40-2017;
- Решение Нехаевского районного суда Вологодской области от 18 октября 2013 года по делу №;
- Решение Новокузнецкого районного суда Кемеровской области от … по делу № ;
- Решение Новоселицкого районного суда Ставропольского края от 19 апреля 2017 года по делу № «а-180-17;
- Решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 14 января 2014 года по делу № 12-30-2014;
- Решение Печёрского районного суда Псковской области по делу № 2-82-2012;
- Решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 31.05.2016 по делу N 2-1882/2016~М-1388/2016;
- Решение Советского районного суда г. Нижний Новгород от … по делу № 2-2209-2015;
- Решение Советского районного суда г. Рязани от 28 мая 2015 года по делу №;
- Решение Советского районного суда города Нижнего Новгорода от 03.04.2015 по делу N 2-2209/2015~М-1111/2015;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1520/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1521/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1522/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1523/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1524/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1525/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1526/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 22.12.2016 по делу N 2А-1527/2016;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-680/2017
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-679/2017;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-681/2017;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-682/2017;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-683/2017;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-684/2017;
- Решение Черепановского районного суда Новосибирской области от 29.06.2017 по делу N 2А-685/2017;
- Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 мая 2014 года по делу № 2-3683-2014;
- Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 2 августа 2012 года по делу №;
- Решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 5 августа 2013 года по делу № 2-4899-2013;
- Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 6 августа 2014 года по делу № 2-6418-14.
Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2007 N 144
Приказ Минтруда России от 12.01.2015 N 1
Экспертиза: юридический словарь-справочник под ред. Малько А.В. Проспект, 2017
Юридическая техника: юридический словарь-справочник 2-е издание под ред. Малько А.В. Проспект, 2017
Ст. 30 Закона г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы"
Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 9 декабря 2011 года по делу № 2-641-2011; Решение Аннинского районного суда Воронежской области от 12 декабря 2011 года по делу № 2-636-2011 Постановление Первого ААС от 20 июля 2015 года по делу № А11-7594-2014
Постановление Мирового судьи судебного участка № 4 Заволжского судебного района города Ульяновска от 27 ноября 2014 года по делу № 5-665-2014
— доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Ивано - Франковского университета права им. Короля Данилы Галицкого (Украина)
Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, техники
Основная причина накопления отрицательной общественной энергии, которая, набирая критическую массу, приводит к социальным «взрывам», выступает отсутствие действенного механизма своевременного выявления и восстановления нарушенного конституционного баланса. В обществе, которое находится на стадии трансформации, в котором не задействованы соответствующие механизмы постоянного правового мониторинга, система конституционного контроля и юстиции не в состоянии адекватно реагировать на современные вызовы.
Мониторинг правоприменения осуществляется органами исполнительной власти в лице министерств и ведомств, однако обычно он заключается лишь в ведомственном контроле исполнения нормативных , причем только в своей сфере. Кроме того, эта деятельность не скоординирована, как правило, не является обязательной и осуществляется без единой методологической основы. В итоге эта деятельность не может принести значимых результатов. В частности, она не дает всесторонней ориентации для законотворческой деятельности, не определяет ее стратегию и системное развитие и, наконец, не радикальным образом влияет на результаты правоприменения1.
Для стран СНГ характерно создание специализированного органа, который занимается анализом эффективности действующего законодательства (так называемый «централизированный способ»): в Беларуси — Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Узбекистане — Институт мониторинга действующего законодательства, в России Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики. В западноевропейских государствах эта функция возложена на парламентские комитеты и комиссии (Великобритания, Швейцария) или правительственные министерства (Германия), то есть предпочтение отдается децентрализованному способу. Кроме того, активную роль в процессе оценки и анализа законодательства в западноевропейских государствах играют академическая общественность и общественные неправительственные организации (Германия, Швеция)2.
Важность института мониторинга законодательства и правоприменительной практики подтверждается теми целями, которые поставлены руководством Казахстана до 2030 года и Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный институт до 2050 года и последующие годы. Все это требует проработки и развития всей системы мониторинга. Парламент Республики Казахстан в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ей Конституцией, призван играть ведущую роль как в постановке этих задач, так и в их решении3.
Вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрывно связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим усовершенствованием. Путем оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия между нормами права и нормативными правовыми актами, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном итоге, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Правовой мониторинг — это основное звено механизма реализации правотворческой политики, которая использует такие инструменты обеспечения высокого качества нормативных правовых актов, как , обработку и анализ статистических данных, прогнозирование и моделирование действия будущих законов, комплексную экспертизу законопроектов. Правовой мониторинг — это система непрерывного наблюдения, анализа и оценки действия нормативных правовых актов с целью прогнозирования дальнейшего развития законодательства и повышения эффективности его регулирующего воздействия4.
Стремительный рост массива украинского законодательства характеризует его с негативной стороны. Качество законопроектной работы находится на довольно низком уровне. Принимается множество несовершенных, противоречивых, несбалансированных нормативных правовых актов, которые порождают коллизии и пробелы в правовом регулировании. Это не позитивно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В результате принятия в последние годы большого количества изменений в действующее законодательство, 2/3 нормативных правовых актов — это исправление и дополнение к предыдущим. Фактически отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности — нормативными правовыми актами и решениями, которые принимаются на их основе. Уровень юридической техники нормативных правовых актов большей части остается низким, в то время как признано, что «от того,
в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизованности...»1.
Невысокое качество правотворчества в Украине не только дестабилизирует экономическую и политическую ситуацию, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после их вступления в силу. Низкая эффективность правоприменения связана с такими факторами:
Отсутствие объективной информации по реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применения без учета связи с другими однородными нормами, незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. п.2
Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики должно стать совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти. Более того, проблемы развития и совершенствования украинского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законодательного процесса, но и институтов гражданского общества. С помощью комплексного и профессионального анализа нормативных правовых актов, а также практики их применения можно существенно повысить качество правотворчества и его эффективность.
Правовой мониторинг призван выявлять указанные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности. Поэтому он рассматривается как один из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.
Как отмечается в литературе, под правовым мониторингом понимается систематическая, комплексная деятельность, направленная на наблюдение, анализ, оценку действующего законодательства и практики его применения с целью повышения эффективности законодательства и его дальнейшего прогнозирования3.
Задачи правового мониторинга — активизировать систему постоянного наблюдения всего жизненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения, внесения изменений и дополнений, а также выполнение, отслеживание в процессе правоприменительной практики в деятельности органов власти4.
Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, которые не ограничиваются осуществлением наблюдения. В связи с этим трактовка правового мониторинга как «системы информационных наблюдений» не является точной, поскольку отсутствуют указания на другие составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование. Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также является некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта5.
В отчете Комиссии по мониторингу применения законодательства ЕС в 2012 государствам - участникам предлагается поддерживать усилия, чтобы законодательство ЕС применялось правильно. Государства-члены продемонстрировали готовность решать проблемы еще до официальных шагов. Разъяснительные документы проиллюстрировали взаимосвязь между национальным переносом правил и конкретных положений, учитывая директивы6.
К технике правоприменительной деятельности относят и опубликование нормативного правового акта. Публикация представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, отличающийся по своему характеру от предыдущих стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предыдущих стадий правоприменения. Придерживаясь той точки зрения, опубликование и вступление в силу нормативного правового акта — это тоже определенные, но, конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных
Стория . М., 1994. С. 7. См.: Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково - практична конференція, м. Донецьк, 20—21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 10. См.: Поняття, об’єкти та суб’єкти правового моніторингу. URL: http://archive. nbuv. /portal/ soc_ gum/vkhnuvs/2009_47/47/2.pdf См.: Методичні рекомендації щодо проведення правового моніторингу нормативно-правових актів і підготовки концепції проектів НПА. URL: http: //www. /ru/node/15896 См.: Онищук 1.1. Концептуальні основи впровадження правового моніторингу в діяльність органів державної влади // Університетські наукові записки. Хмельницький, 2014. № 1 (49). С. 250. См.: Report from the Commission — 30th annual report on monitoring the application of EU Law 2012. — Mode of access: ec. europa. eu/...law/.../sg_annual_report_monitoring_eu_law_131023.pdf
правовых актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания, не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юридических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется5.
Правовой мониторинг как элемент правовой системы общества является инструментом обеспечения эффективности нормативных правовых актов и практики их применения, что позволяет увидеть современное состояние законодательства, действительную картину его функционирования, оценить качество правового регулирования и выяснить те причины, по которым тормозится достижение поставленных правовых целей6.
Правовой мониторинг необходим для обеспечения прав и свобод граждан, повышения качества принимаемых политико-правовых решений и открытости правотворческой деятельности, снижение уровня противоречивости законодательства, обеспечение стабильности правовой политики, повышения уровня и правовой культуры населения, упорядочения деятельности в сфере законотворчества, обеспечения единого правового пространства государства, повышения эффективности правоприменительной практики.
Вывод. Таким образом, правовой мониторинг дает возможность анализировать и оценивать:
Результаты правотворческого процесса; качество нормативных правовых актов; правоприменительный процесс.
Мониторинг правоприменительной практики как комплексная деятельность по анализу, оценке и прогнозированию правовой системы позволяет повысить качество правотворческой стратегии, тактики и техники. Ведь с помощью мониторинга правоприменения оценивается качество конкретного нормативного правового акта и степень соответствия его цели. В результате проведения правового мониторинга выявляются причины недостаточной эффективности нормативных правовых актов, пробелы и коллизии законодательства, которые следует учитывать в правотворчестве.
1 См.: Материалы заседания на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 2002 года, и парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики», проведенных 2002 года. URL: http://www. budgetrf. ru/Publications/ Magazines/VestnikSF/2003/VSF_NEW200802121527/VSF_NEW200802121527_p_002.htm
2 См.: Інститут правового моніторингу як засіб оптимізації національної системи законодавства: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2012. С. 15.
3 См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный институт / // Г осударственное управление и государственная служба. Астана, 2013. С. 39—40.
4 См. там же. С. 40.
Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения...
5 , Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 101 —102.
6 Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково-практична конференція, м. Донецьк, 20-21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 9.
Важнейшими вопросами юридической науки являются такие: как живет и как реализуется право в обществе ; каковы те специфические особенности правовой материи , которые обуславливают различное отношение к нему при учете его использования; почему субъекты прибегают к помощи права по-разному? Чем заканчивается правовое поведение и как реагирует государство на это поведение?
Наиболее актуальные проблемы относятся к практической стороне жизни права и лежат в области, недавно относимой к смежной с правоведением сфере - социологии права. Более того, речь, по сути, идет о планировании и прогнозировании правового развития всей правовой системы общества. Во многом именно благодаря категориям «правовая система» и «правовое пространство» появившихся в 70-х гг. и 90-х гг. прошлого века стала актуальна проблема правового мониторинга — анализа состояния всей правовой действительности, всех правовых процессов, происходящих в обществе.
Однако сегодня мы полагаем, что, непосредственно, результатами воплощения права в жизнь, правового регулирования, должно заниматься отдельное направление юридической науки - теория правового мониторинга. В то же время, вопросы реализации прав и свобод граждан, да и в целом права, соприкасаются с самим правовым сознанием и правовой культурой общества и государства. Потому ответить на поставленные вопросы представляется возможным, если заглянуть внутрь самого права, его функциональных возможностей и предназначения, а также технологии самой правовой деятельности и правового управления в современных условиях.
Представляется, что существующие в настоящий период взгляды на данные вопросы несколько шаблонны и описательно ограничены. Ведь по сути дела речь идет о том, как пользоваться правом, чтобы твои интересы и потребности были удовлетворены, то ли разговор идет реализации права на жизнь, то ли права на создание семьи или профессиональной самореализации. В любом случае у людей есть некие возможности, которые не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и вытекают из их реальных правовых способностей людей.
Правовое регулирование
Содержанием правового регулирования является деятельность правотворческих государственных органов, связанная с выбором типа, методов, способов правовой регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств правового регулирования, формированием того юридического обеспечения и т.д.; непосредственную деятельность субъектов общественных отношений, которая связана с поиском и использованием необходимых правовых норм, средств правового влияния, методов и др., в целях согласования своего поведения с требованиями правовых предписаний.
Отсюда особое значение приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования позволяет: собрать вместе все части юридической системы и факторы, на нее влияющие; расставить их по своим метам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культуры всех должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов.
Выделяются два основных вида правового регулирования - общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.
Общее правовое регулирование состоит в упорядочении общественных отношений посредством создания, изменения и дополнения или отмены норм права, а также определенной сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно, по существу, означает правотворческую деятельность государства.
Индивидуальное правовое регулирование - это деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих норм права посредством конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом решается юридическое дело, спор, вопрос и др. применительно к данным, конкретным, обстоятельствам и принимается какое-то индивидуальное правовое решение, имеющее важное значение для участников.
Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет своей разработки. В настоящее же время, с учетом данного подхода, мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.
В этой связи для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества. На основе этого появляется потребность в оценке и анализе, как текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего права и тенденций функционирования правовой системы общества. Получение достоверной, оперативной и качественной информации о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия.
Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит комплексный и системный характер, так как охватывает различные виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя: правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.
В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики социальных процессов необходимо, что называется, оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится на повестку сегодняшнего дня. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.
Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера жизнедеятельности в этом плане не является исключение. Пришло время создать условия, выработать подходы и методику для осуществления, так называемого правового мониторинга, который в целом бы оценивал вопросы результативности действия права в социальной среде.
По сути дела, это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодатель-ной деятельности и практики его реализации, что в свою очередь требует высокока-чественного организационного, мето-дологического и методического обес-печения.
В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности являет-ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин-га. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления.
Система правового мониторинга - это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти между собой а, самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас-тся адекватно решить ни одной из поставленных задач.
В настоящее время в Российской Фе-дерации давно назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потреб-ность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода-тельства и правоприменительной практики.
В данном ключе отмечается актив-ная роль самого государства, всех ветвей и уровней государственной власти, обще-ственных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Как раз для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные, системные, функциональные инструменты постоянного оперативного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Указанные инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулиро-вания на различных уровнях правотворческой и правоприменительной деятельности.
Это является новой позитивной чертой деятельности государства, конечной целью которой является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства; потому в целом правовой мониторинг направлен на реализацию основного правового начала - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
Потому важной целью такой деятельности является повы-шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо-дательной и правоприменительной де-ятельности системы принятия и реали-зации государственно-политических решений и, в конечном счете, что необходимо для соблюде-ния и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Задачи мониторинга в полной мере соотносится с его целями и значе-нием как инструмента реализации но-вого приоритетного направления госу-дарственной правовой политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако-нодательства стали важнейшими инди-каторами развития страны наряду с по-казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь-ной безопасности.
Определив признание важности качественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и, особенно, качество правосудия, которое непосредственно связано и соблюдением прав и свобод граждан. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству, обществу и власти.
Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо-рошо мотивированного, понятного, по-ложительно воспринимаемого обще-ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.
На этом уровне реализации основных направлений государственной полити-ки в форме различных государственных проектов по-прежнему сохра-няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес-ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо-дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ-ходимым современным инструментам управления функциями государства и раз-вития гражданского общества.
Потому в качестве важнейшего этапа, на ко-тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра-тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.
По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими не менее важными аспектами государственной деятельности - правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.
В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей важнейшее значение, как для последовательного и прогнозируемого развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.
Понятие мониторинга правоприменения
В процессе жизни субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняя конкретные обя-занности. В реальных правоотношениях субъекты непосредственно взаимосвязаны, они противостоят друг другу и реализуют свои субъективные права и выполняют свои обязанности. В таких правоотношениях реализуется большинство норм права. При этом реализация права предполагает воплощение в регулируемых им общественных отношениях всего того, что в нормах права (в гипотезах, диспозициях и санкциях) заложено.
Под этим углом зрения мониторинг правоприменения представляет собой одну из форм реализации права или правовой деятельности в виде определенной системы взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных и последовательных действий компетентных субъектов.
Исходя из сказанного, можно утверждать, что мониторинг правоприменения характеризуется следующими особенностями:
· в нем участвуют компетентные субъекты, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами в этом случае являются те лица (органы), на которых распространяется действие права, т.е. субъекты права;
· объектом реализации здесь выступает система законодательства, наличный массив нормативных правовых актов или вся правовая жизнь общества;
· мониторинг правоприменения связан только с правомерным поведением компетентных субъектов. Это могут быть и активные, и пассивные действия, но правомерного свойства. Только правомерное поведение субъектов реализует норму (нормы) права, неправомерное - нарушает;
· реализация права при осуществлении мониторинга правоприменения осуществляется в строго определенных формах, что обусловлено разнообразием регулируемых с помощью норм права общественных отношений (правоотношений). К этим формам обычно в юридической науке относят: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, законов, нормативных актов и т.д.;
· своего рода формой мониторинга правоприменения является толкование (при осуществлении экспертизы) нормативных правовых актов соответствующим субъектом мониторинга правоприменения. Результаты толкования к нормам ничего не добавляют, но они реализуют свободу субъектов права на интерпретацию воли, выраженной в нормативных актах.
Итак, осуществление мониторинга правоприменения в таком смысле - это правовая деятельность, аутентичная воле, выраженной в самом праве, применяемом субъектами. Ее можно рассматривать как процесс, а точнее как процедуру, и в тоже время как конечный результат, по итогам которой появляется тот или иной правовой акт или то, или иное решение.
Мониторинг правоприменения как материальная процедура может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными методами и средствами в конкретной последовательности, в сроки и в месте, предусмотренных нормами права правомерных действий по анализу и оценке нормативных правовых актов. С субъективной стороны, мониторинг правоприменения характеризуется отношением субъекта к воплощаемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект такой деятельности может быть заинтересованным в реализации своего права, осуществлять правовые предписания из сознания целесообразности или общественного долга. Но главное в этом процессе - точное следование праву, характеру действий, условиям места и времени их совершения. Реализации не будет, если одно какое-либо из обязательных условий будет проигнорировано.
В целях обеспечения процесса реализации правовых норм широко используются государственные (например, средства государственного воздействия) и идеологические (скажем, со стороны разных партий) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение они имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит госслужащим заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с законом.
Отсюда можно выделить следующие черты мониторинга правоприменения: это - такая форма реализации права, в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными полномочиями; применение норм права осуществляется в установленных законом процессуальных формах; применение норм права должно осуществляться на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения нормы права по аналогии; при сем, применение права - это процедура, направленная на индивидуализацию нормативных предписаний; правоприменительный акт - устный или письменный приказ, устное или письменной распоряжение, решение; применение права допускает контроль за процессом принятия и исполнения решения; применение права - это организующая деятельность субъектов, наделенных властью; применение права - это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов, поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты являются продолжением, дополнением нормативных актов.
Формы мониторинга правоприменения
Известно, что формы мониторинга применения различны. Соответственно, основная форма мониторинга правоприменения - точное исполнение норм действующего права субъектами (гражданами, должностными лицами, органами власти). Нормы права, будучи общеобязательными правилами поведения, применяются таким образом, чтобы граждане в своем абсолютном большинстве добровольно подчинялись этим нормам, действовали так, как это предписывали нормы права, воздерживались от действий, которые нормами права запрещены. Так же должны поступать и должностные лица, и органы власти государства, действуя в соответствии с законом и не допуская его нарушения.
Другая форма мониторинга правоприменения - совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая.
Этапы мониторинга правоприменения
Процесс применения норм права при проведении мониторинга можно представить как:
1) осмысление конкретных фактических обстоятельств дела, сути вопроса. На этом этапе субъект уясняет, какие события, факты и явления привели к юридической «коллизии». В необходимых случаях для этого собираются документы, показания свидетелей, заключения экспертов, орудия преступления и т.д. Возможность применения права обусловлена тем, что указанные события, факты и явления должны находится в сфере правового регулирования, т.е. являются юридическими фактами, предусмотренными нормами права как основания для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Необходимо также исследовать все обстоятельства, имеющие значение для разрешения правовой коллизии.
2) правовая экспертиза. На этом этапе имеет место правовая оценка фактических и юридических обстоятельств, имевших место. Для этого субъект ищет правовую норму, которая должна регулировать рассматриваемую ситуацию. При этом происходит сравнение юридических фактов, предусмотренных правовой нормой и фактических обстоятельств дела, спора и т.д. Для этого правовую норму необходимо правильно уяснить, т.е. понять ее смысл, обратившись к официальному текстуальному источнику, и в том числе, определить пределы ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В случае отсутствия необходимой правовой нормы, но при наличии необходимости правового регулирования рассматриваемой коллизии, субъект должен решить вопрос о возможности использования аналогии или закона для разрешения данного дела, спора, конфликта.
3) подготовка и принятие решения по разрешению правовой коллизии. Здесь субъект соотносит фактические обстоятельства коллизии с их юридической квалификацией и готовит решение, устанавливающее, изменяющее, конкретизирующее, отменяющее права и обязанности участников правовой коллизии.
4) вынесение решения заканчивается принятием соответствующего правового акта, который называется правоприменительным актом, или актом применения права.
Далее важно осуществить необходимый контроль исполнения принятого решения. Применения права не заканчивается вынесением обязательного для исполнения правоприменительного акта. Акт применения права - основание для принудительно-властного регулирования поведения участников правовой коллизии. Поэтому только исполнение принятого решения устраняет правовую коллизию и позволяет правовому субъекту добиться справедливости. Контроль исполнения правоприменительного акта может осуществляться как самим органом (должностным лицом), принявшим акт, так и иными государственными органами (должностными лицами), наделенными соответствующими властными полномочиями.
Очевидно, что результатом применения норм права является вынесение обязательного решения и т. д. И это отражается в правоприменительных актах: Причем, последние правоприменительные акты, занимают подчиненное положение по отношению к нормативным правовым актам, основываются на правовых нормах и издаются с целью индивидуального воздействия на процесс реализации права.
Таким образом, мониторинг правоприменения является составной частью правового регулирования, которое образует механизм правового регулирования. Не случайно, считается, что правовое регулирование общественных отношений является важнейшей функцией государства и государственной политики. Оно вбирает в себя: специфическую деятельность государства, связанную с подготовкой и выработкой правовых установлений и определением средств обеспечения их реализации.
Общие подходы к правовому мониторингу
Первый подход , как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области - «правовой мониторинг». Под правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.
Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона - понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций этой группы законов, отдельных статей.
В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения, оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций развития всего массива нормативных правовых актов, что более полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой политики государства и общества.
Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен Указом Президента, согласно которому, мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.
Четвертый подход , содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства» в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов как сбор фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование, разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения.
Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динами и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности.
Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг» в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко, одним из первых, предложил понятие «мониторинг правового поля», отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе - разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства».
Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.
В целом, вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам с целью повышения качества самого позитивного права.
Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательство.
Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.
Управление и мониторинг
В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения существенно отличается от государственного управления тем, что не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные элементы на уровне правовой политики.
В частности, существуют следующие позиции относительно соотношения мониторинга и управления:
1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как разновидность данной позиции можно выделить поло-жение о том, что мониторинг включает в себя управление путем своевре-менного информирования о неблагоприятном развитии объекта монито-ринга;
2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг».
Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять». Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» - «надзиратель», «monittium» - «указание».
Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга. Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития».
Понятие «управление» шире понятия «мониторинг». Управление со-держит в себе составляющие, которые лежат за пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых дейст-вий, принятие решения о воплощении их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг, в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций управления (оценки, анализа и др.).
Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление средой путем информирования людей о возможности наступления неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпа-дать с субъектом мониторинга. В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, ин-дикаторы позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.
Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторин-га заключается в получении информации необходимой для приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение информации необходимой для принятия управленческих решений.
Потому-то речь, по сути, идет лишь только об оценке состояния всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимается анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых отношений и юридической практики.
Можно здесь вывести и три другие позиции:
2. Мониторинг может способствовать раз-работке приемов приведения объекта в оптимальное состояние только пу-тем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;
3. В мониторинг включается разработ-ка приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее будет обозначение разработки приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего пятого элемента монито-ринга.
Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга, равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг», не оправдано. Круг методов, используемых в мониторинге, не ограничен.
Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака как системность.
Мониторинг как теоретическое понятие - это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного со-держания, на всех этапах получения нового знания.
Отсюда, применительно к правовой области мы можем констатировать, что мониторинг как система включает в себя следующие элементы:
1) сбор фактического материала;
2) оценивание;
3) контроль;
4) прогнозиро-вание;
5) разработку приемов и способов приведения объекта мониторин-га в оптимальное состояние.
Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в следующих ситуациях: а) состояние объекта мониторинга не оптимально; б) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показатели, но объект находится в развитии и в связи с этим, имеются опасения изменения состояния данного объекта в худ-шую сторону.
Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние объ-екта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему предъяв-ляются и пока существуют опасения изменения состояния объекта в худ-шую сторону.
Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций, выработанных в про-цессе мониторинга.
Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере, не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и анализировать. Потому в юридической литературе существуют не только полярность мнений и представлений об этом явлении и данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки.
Однако при более детальном рассмотрении, видно, что данные понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты анализа и оценки - например, стадию правотворчества (нормотворчества), стадии правоприменения, процедуру контроля соблюдения нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, т.к. по сути дела речь идет о деятельности государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.
Но, очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории государства и права, так как охватывает собой не только деятельность по принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования в центре которого стоит человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.
Использование этого термина, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, и позволит не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то и нужно государству для оптимизации своей деятельности.
Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство ученых и практиков используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный самим Указом Президента о данной деятельности, наряду с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему законодательству (особенно, на коррупциогенность). Более того, в законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой терминологии в единообразное состояние.
Представляется, такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связанно с толкованием норм права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, в свою очередь, вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме нормативного правового регулирования. Всё это показывает, что проблематика правового мониторинга является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью. Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой деятельности носит комплексный отраслевой характер.
Поэтому использование понятия правовой мониторинг является в отличие от других категорий, более верным, так как охватывает разнообразие видов правового мониторинга и является универсальным, позволяющим не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.
В первом приближении правовой мониторинг представляет собой юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации. Между тем, чтобы точнее определить данное явление нам необходимо установить объективное содержание понятия правовой мониторинг, относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Представляется, что правовой мониторинг - это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов, т.к. осуществляется не по конкретному случаю с вынесением индивидуального регулирующего правового решения, а правореализационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.
Думается, что полноценное исследование государственно-правовых явлений, включая и такое сложно явление как правовой мониторинг, возможно только при творческом использовании всех способов научного мышления. Более того, все методы научного познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.
Принципы мониторинга правоприменения
В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обуславливающие её природу, социальное назначение и содержание, т.е. принципы .
К принципам мониторинга правоприменения относят такие:
- Принцип демократизма , предполагающий участие большего количества субъектов в процессе мониторинга правоприменения.
- Принцип открытости и гласности , включающий в себя требование беспрепятственного доступа к материалам и информации, связанной с мониторингом правоприменения всех институтов и членов общества.
Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности - это следование букве и духу закона, который применяется; действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.).
Принцип обязательности , предполагающий обязательность в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в правовой системе общества.
Принцип легальности и объективности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных.
Принцип информационной всеохватности : собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и интерпретации.
Принцип программно-целевого и планового обеспечения , предполагающий установки и директивы планового прогнозирования правового мониторинга и его результатов.
Принцип финансовой обеспеченности обуславливает осуществление мониторинга правоприменения за счет средств того или иного бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.
Принцип единства теории и практики обозначает органическую взаимосвязь научных положений теоретических основ правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения.
Конкретно-исторический принцип позволяет выяснить объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы Российской Федерации, произошедшими за последние 10-15 лет и существенными изменениями законодательства, а также имеющимися недостатками юридической практики.
Принцип объективности и беспристрастности при исследовании правоприменительной практики в процессе осуществления мониторинга позволяет выявить практические действия субъектов правоприменения, представляющие собой юридические факты.
Принцип всесторонности исследования правоприменительных процессов и явлений предполагает установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его существенное требование - использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях. Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения.
Единство исторического и логического . Логика познания объекта, явления воспроизводит логику его развития, т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних.
Принцип системности предполагает рассмотрение объекта изучения как целостного явления, состоящего из множества элементов, установление классификации и упорядочение связей между этими элементами, выделение из множества связей системообразующих, системонаполняющих и системообуславливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор явление системное и потому мониторинг правоприменения отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.
Средства мониторинга правоприменения
Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в своем арсенале определенные средства её осуществления. Средства - это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в которых осуществляется данная деятельность. Условия - это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.
Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника). Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность категорий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Отсюда важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе или процедуре научно-исследовательской деятельности от эмпирических, до общенаучных и мировоззренческих.
Осуществление мониторинга правоприменения как правовой деятельности эффективно тогда, когда осуществляется творчески с помощью вполне определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в юридической науке считается, что одним из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества является наличие эффективно используемых правовых средств в механизме правового регулирования общественных отношений. По мнению А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить достижение поставленных в законодательстве и практике целей. Главное — в теории правовых средств - «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов».
К таковым можно отнести как средства законодательной (правотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения под которыми мы подразумеваем систему правил и приемов с помощью которых готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются: юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции, преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в тоже время, сам закон может выступать как правовое средство регулирования общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.
В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств, позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.
Методы мониторинга правоприменения
Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей правовой жизни и прогнозу её состояния. Методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.
При этом мотив деятельности тоже является важным элементом мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность, внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопорядок в общественных отношениях, в том числе некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений.
И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируются законодательством. Главная задача государства в данной деятельности это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуется подключение всех институтов гражданского общества к данной деятельности и методичная работа по совершенствованию всех участков правовой жизни общества.
Функции мониторинга правоприменения
Для определения места и роли мониторинга правоприменения в правовой системе России, важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности , представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга правоприменения.
Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.
В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга правоприменения освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь мониторинговой деятельности субъектам.
