Масштабная реформа бюджетного процесса, затрагивающая все его этапы и участников, начатая государством еще в конце девяностых XX века, в 2010 году «подарила» обществу закон, существенно изменивший правила и условия игры и список получателей средств из бюджетов всех уровней. Привычная всем достаточно однородная бюджетная сфера разделилась на новые виды учреждений: казенное, бюджетное и автономное. Какие же конкретно произошли изменения, и что они дадут нам — рядовым получателям бюджетных услуг, и самим учреждениям?
Понятие государственной услуги
Чтобы уяснить, чем отличаются казенные, бюджетные и автономные учреждения между собой, надо, прежде всего, вспомнить термин «государственная (муниципальная) услуга», введенный в обиход законодательством также в 2010 году.
Под государственными и муниципальными услугами подразумевается выполнение полномочий, закрепленных либо за государственными властными структурами, либо за муниципальными. Отсюда и различие в названии услуг. Исполнение полномочий обычно осуществляется не работниками тех или иных управлений, министерств и ведомств, а через создание ими подведомственных разнообразных учреждений и доведения им заданий соответствующего характера.
Реформирование бюджетной сферы
Появление в правовом поле бюджетных учреждений новой формации (БУНТов, как их язвительно называли некоторые интернет-пользователи) обеспечил пресловутый закон со скромным названием «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Он затронул в первую очередь нормы Гражданского и Бюджетного кодексов, законов «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях».
Цели и задачи реформ
В качестве основной задачи внедрения новшеств заявляли повышение результативности бюджетных расходов. По сути дела, реформированию планировалось подвергнуть всю бюджетную (а в особенности, социальную) сферу. Должны были уйти из обихода привычные бюджетные учреждения, за действия которых и содержание вне зависимости от конечного результата и востребованности у населения ответственность нес учредитель, а их место предназначалось учреждениям новых форм с совершенно другим объемом прав и обязанностей.
В средствах массовой информации периодически появлялись мнения, приведет к коммерциализации бюджетной сферы, однако Министерство финансов, являющееся идеологом и основным разработчиком данного закона, категорически отрицало такую возможность и достаточно активно проводило разъяснительную работу — как на своем сайте, так и на открытом там же форуме.
Чем казенное учреждение отличается от бюджетного или автономного? Для объективного понимания различий между данными инстанциями надо внимательно сравнить основные положения, характеризующие их права и обязанности.
Основные характеристики бюджетных, автономных и казенных учреждений
Внесение изменений в действующее законодательство поставило перед фактом о необходимости выбора новой организационно-правовой формы для подведомственных учреждений всех органов власти. Из их кратких характеристик видно, чем казенное учреждение отличается от бюджетного или автономного:
- Казенное учреждение - минимальный объем прав, все имущество принадлежит учредителю, содержание строго по утвержденной учредителем смете, полный контроль деятельности, все доходы от платных услуг идут в бюджет.
- Бюджетное учреждение - больший объем прав, учредитель не несет ответственности за результаты финансовой деятельности (долги), часть имущества в собственности учредителя, часть - учреждения, деньгами от предпринимательской деятельности распоряжается учреждение, функционирует за счет субсидий на содержание имущества и на выполнение установленного задания.
- Автономное учреждение - обладает наибольшим объемом прав, особенно в части платных услуг. Есть наблюдательный совет, несущий некоторый распорядительно-рекомендательный функционал. В остальных позициях сходно с бюджетным.
Изначально определенные организационно-правовые формы не статичны: может приниматься решение, например, о переводе казенного учреждения в бюджетное, а потом при необходимости обратно.
Финансовое обеспечение учреждений
Если все учреждения до реформы являлись участниками бюджетного процесса, то новый закон в их качестве оставил только казенные учреждения, к которым по своей сути были отнесены и органы власти всех уровней. Отличия казенных, бюджетных и автономных учреждений ярче всего проявились именно в схеме финансирования их деятельности.
- Для казенного учреждения учредитель (главный распорядитель бюджетных средств) доводит лимиты бюджетных обязательств, на основании которых составляется и утверждается учредителем бюджетная смета. Смета передается в казначейство, и все расходование средств осуществляется исключительно в ее пределах в разрезе утвержденных статей. Если возникает необходимость в перераспределении сметы, то это делается только с согласия учредителя и ограниченное количество раз в квартал. Но! В случае возникновения у учреждения какой-либо кредиторской задолженности (что в рамках общего контроля и при тенденции ужесточения наказаний за нарушения бюджетного законодательство маловероятно), субсидиарную ответственность несет учредитель.
- Для учредитель утверждает перечень услуг, устанавливает финансовые нормативы на их выполнение и доводит задание на услуги в натуральных единицах. Исходя из доведенного задания и нормативов рассчитывается объем денежной субсидии на его выполнение. Деньги должны перечисляться на счет учреждения ежемесячно. Если по каким-то причинам задание не выполнено, то объем субсидии уменьшается без учета того, есть у учреждения нужда в средствах или нет. В случае перевыполнения без согласия учредителя излишне выполненные объемы задания могут быть не оплачены. По своим обязательствам учреждение несет обязанность само. Полученные средства используются в соответствии с составленным и утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности. Перераспределением средств внутри плана занимается само учреждение.
- Для автономного учреждения действует тот же принцип, что и для бюджетного, но оно гораздо свободнее в плане закупок.
Имущество учреждений
Сравнительная характеристика казенного и бюджетного учреждения также позволяет выявить ряд любопытных моментов. Так, за казенным формированием все имущество закрепляется исключительно на праве оперативного управления. Для бюджетного же учреждения учредитель устанавливает список особо ценного имущества. Делается это все в достаточно хитрых целях: поскольку субсидиарной ответственности за долги бюджетного учреждения законодатель не предусмотрел, то возникает серьезный риск утраты всего имущества в рамках судебных взысканий. Для того чтобы не разбазарить казну и введена данная норма: недвижимое и отчуждению не подлежит. Что-то продать из такого имущества учреждение имеет право только с разрешения учредителя. Свободно распоряжаться возможно только имуществом, купленным за счет предпринимательских доходов. Но и содержать его придется тоже самим.
Предпринимательская деятельность учреждений
Еще один существенный показатель, чем казенное учреждение отличается от бюджетного - это возможность получения доходов от платных услуг. Поскольку все они некоммерческие, то предпринимательская деятельность не является основной задачей, и заниматься ею можно только по основным направлениям, предусмотренными уставом. То есть, больница не может проводить концерты и брать за них деньги. Учреждения обоих видов могут заниматься своеобразным предпринимательством. Но! Доходы казенного учреждения от него будут поступать в бюджет, и нет никаких гарантий, что они вернутся в виде дополнительного финансирования. Бюджетное же учреждение заработанными средствами распоряжается само.
Налогообложение учреждений
И казенные, и бюджетные учреждения работают на общепринятой системе, то есть сдают все отчеты и платят все исчисленные налоги. Здесь казенное учреждение чем отличается от бюджетного? Ничем. Вот автономные, имеющие больше возможностей для заработка, могут выбрать упрощенку - это достаточно серьезная преференция.
Итоги
Хотя процесс реформирования с учетом достаточно длительного переходного периода идет уже несколько лет, массовых банкротств учреждений или перехода их на коммерческие рельсы для населения пока не наблюдается. Так называемая коммерциализация проявляется, скорее, во взаимоотношениях учреждений с органами власти в части получения средств и создании некоей межучрежденческой конкуренции.
Здравствуйте, Ирина.
В приведенной в Вашем вопросе статье речь идет о физкультурно-спортивной организации:
1. Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях:
5) осуществление закупки товара, работы или услуги государственным или муниципальным учреждением культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также иным государственным или муниципальным учреждением (зоопарк, планетарий, парк культуры и отдыха, заповедник, ботанический сад, национальный парк, природный парк, ландшафтный парк, театр, учреждение, осуществляющее концертную деятельность, телерадиовещательное учреждение, цирк, музей, дом культуры, дворец культуры, клуб, библиотека, архив), государственной или муниципальной образовательной организацией, организацией для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которую помещаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, под надзор, физкультурно-спортивной организацией на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей;
(ст. 93 44-фз).
То есть если в отношении учреждений культуры, образовательных учреждений установлены ограничения по организационно-правовой форме (только учреждения) и виду уставной деятельности, а также для образовательных - по виду собственности (муниципальные или государственные),
то в отношении физкультурно-спортивных организаций, ограничений по организационно-правовой форме не установлено, также, как и по виду деятельности.
Согласно ст. 10 Закона о физической культуре и спорте,
1. Физкультурно-спортивные организации могут быть коммерческими организациями, некоммерческими организациями и создаваться в различных организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации для коммерческих и некоммерческих организаций.
Т. е. указание в п. 5 ч. 1 ст. 93 44-фз на физкультурно-спортивную организацию означает и право на осуществление закупок по данному пункту любых таких организаций - казенных учреждений в том числе.
учреждения, перечисленные в пункте 5 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, вправе осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей в пределах пятидесяти процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не более чем двадцать миллионов рублей, а также на сумму, не превышающую ста тысяч рублей в пределах пяти процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не более чем пятьдесят миллионов рублей, либо на сумму, не превышающую два миллиона рублей.
В данном случае минфин конкретизировал заказчика именно указанием на учреждение. Аналогичная позиция содержится в письме Минэкономразвития от 25.05.2015 № Д28и-1363.
Из этого также следует, что физкультурно-спортивное учреждение вправе заключать контракты по п. 5 ч. 1 ст. 93 44-фз.
1. Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.
2. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.
3. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
3.1. Порядок определения платы и (или) размер платы за оказанные услуги и (или) выполненные работы при осуществлении казенным учреждением приносящей доходы деятельности устанавливается (устанавливаются) государственным (муниципальным) органом, в ведении которого находится казенное учреждение, если иное не предусмотрено соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
4. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с настоящим Кодексом .
5. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных договоров.
(см. текст в предыдущей редакции)
Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
6.1. В случае признания в соответствии с настоящим Кодексом утратившими силу положений закона (решения) о бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, казенное учреждение вправе не принимать решение о расторжении ранее заключенных договоров и соглашений, подлежащих оплате в плановом периоде, при условии заключения дополнительных соглашений к указанным договорам и соглашениям, определяющих условия их исполнения в плановом периоде.
7. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.
(см. текст в предыдущей редакции)
Государственные и муниципальные лечебно-профилактические учреждения являются некоммерческими организациями.
В соответствии с ч. 2 ст. 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.
Согласно ст. 298 ГК РФ автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
По оценке Н.Г. Кураковой (2010) нормотворческая деятельность в сферах, прямо или косвенно касающихся здравоохранения, в последнее время активизировалась: приняты законы «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», «Об основах охраны здоровья граждан», а также появился целый ряд постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам оказания платных услуг.
Ф.Н. Кадыров (2010) отмечает, что Федеральный закон № 83-ФЗ от 08.05.2010 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»« (далее - Федеральный закон № 83-ФЗ) устранил разнообразие используемых терминов, связанных с видами деятельности государственных (муниципальных) учреждений, которые в соответствии с их уставами не относятся к основным.
Автор указывает, что на практике использовались различные термины, характеризующие деятельность, не связанную с оказанием бесплатной для населения медицинской помощи: «платные услуги», «приносящая доходы деятельность», «предпринимательская деятельность», «внебюджетная деятельность», «коммерческая деятельность», «хозрасчетная деятельность» и т.д. Теперь применительно к подобной деятельности государственных (муниципальных) учреждений законодательно закреплены только два основные термина: «платные услуги» и «приносящая доходы деятельность». Во всех законодательных актах, в которые вносились изменения в соответствии с Федеральный закон № 83-ФЗ, ранее использовавшиеся фразы «предпринимательская и иная приносящая доходы деятельность» либо заменены словами «приносящая доходы деятельность», либо вообще исключены.
Понятие «предпринимательская деятельность» применительно к деятельности государственных (муниципальных) учреждений оказалось «вне закона» (остальные указанные выше термины официально практически не используются). Так в Федеральном законе № 323-ФЗ используются термины «платные медицинские услуги» и «оплата медицинских услуг».
Ф.Н. Кадыров (2010) замечает, что законодательного определения «разрешенных для использования» понятий «приносящая доходы деятельность» и «платные услуги» нет. Определенная ясность существует в отношении термина «предпринимательская деятельность», а термины «приносящая доходы деятельность» и «платные услуги» вызывают много вопросов. Далее в своей работе автор рассматривает соотношение понятие «приносящая доходы деятельность», «предпринимательская деятельность» и «платные услуги».
Определение предпринимательской деятельности содержится в ст. 2 ГК РФ, под ней понимается «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».
Очевидно, законодатели исходят из того, что в отношении государственных (муниципальных) учреждений это определение не должно применяться хотя бы потому, что они не зарегистрированы в установленном законом порядке в качестве осуществляющих деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. В статье 298 ГК РФ уже давно используется термин «приносящая доходы деятельность».
При этом ст. 50 ГК РФ устанавливает, что «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность». Правда, с оговоркой: «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям».
Вводя фактический запрет на осуществление предпринимательской деятельности государственными (муниципальными) учреждениями, не нарушает ли Федеральный закон № 83-ФЗ их права, предусмотренные статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации?
По большому счету нет. Законодатели об этом побеспокоились. Дело в том, что в п. 2 статьи 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» после слов «Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность» в соответствии с Законом добавлены слова «и иную приносящую доход». То есть некоммерческая организация может осуществлять либо предпринимательскую деятельность, либо иную приносящую доход деятельность, либо и то, и другое. Так вот в отношении государственных (муниципальных) учреждений (как одной из форм некоммерческих организаций) оставили лишь «приносящую доходы деятельность». Другие некоммерческие организации могут осуществлять и предпринимательскую деятельность.
Ф.Н. Кадыров (2010) обращает внимание на еще один важный момент. Из фразы «предпринимательская деятельность и иная приносящая доход» можно сделать логичный вывод о том, что «приносящая доходы деятельность» не входит в понятие «предпринимательская деятельность». Наоборот, «предпринимательская деятельность» входит в более широкое понятие «приносящая доходы деятельность».
Итак, получается, что «приносящая доходы деятельность» ‑ это деятельность, связанная с получением дохода, но не направленная на систематическое получение прибыли. Какие виды деятельности в таком случае подпадают под понятие «приносящая доходы деятельность»?
Ответ (в части, касающейся бюджетных и казенных учреждений) содержится в ст. 33 Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В соответствии с ч. 8 п. 19 ст. 33 Федеральный закон № 83-ФЗ для отражения на соответствующих лицевых счетах бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, и казенных учреждений операций со средствами, полученными от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, применяются являющиеся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группа «Доходы от приносящей доходы деятельности» и входящие в нее следующие подгруппы доходов бюджетов:
а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности;
б) рыночные продажи товаров и услуг;
в) безвозмездные поступления от приносящей доходы деятельности;
г) целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.
Очевидно, к подгруппе «а) доходы от собственности по приносящей доходы деятельности» относятся в первую очередь доходы от сдачи имущества в аренду.
Подгруппа «б) рыночные продажи товаров и услуг» предполагает доходы от оказания платных услуг.
Автор заключает, что приносящая доходы деятельность ‑ это и аренда, и платные услуги, и безвозмездные поступления, и обращает внимание на необходимость дать законодательное определение приносящей доходы деятельности и платным услугам с тем, чтобы четко определить, в каких случаях рыночная продажа товаров и услуг относится к предпринимательской деятельности, а в каких ‑ к приносящей доходы деятельности. Пока получается, что все различия обусловлены организационно-правовыми формами производителей этих товаров и услуг, а вовсе не тем, будет ли при этом извлекаться прибыль или нет.
Это крайне важный момент ‑ ведь иначе государственным (муниципальным) учреждениям могут запретить включать в калькуляции прибыль.
Автор высказывает опасения, что такие ограничения все же могут быть введены в связи с тем, что Федеральный закон № 83-ФЗ вводит в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ст. 9.2. В п. 4 этой статьи устанавливается, что «Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом».
Что означают эти «одинаковые условия»? Относится ли это и к ценам? Не получится ли так, что платные услуги (относящиеся к основным видам деятельности) учреждения здравоохранения вынуждены будут оказывать по тарифам, действующим в системе ОМС?
Некоторое послабление дает вторая часть указанного п. 4 ст. 9.2: «Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность предусмотрена в его учредительных документах».
Автор подводит итог, указывая, что Федеральный закон № 83-ФЗ оставляет достаточно большой простор для различных трактовок отдельных его положений. Остается надеяться, что подзаконные акты не нивелируют его положительные стороны.
