О.А. Камалов, кандидат юридических наук, доцент Южно-Уральского государственного университета.

Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Данное положение закрепляется как законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ <1>, так и утвержденными Правительством РФ положениями об отдельных государственных органах <2>.

<1> См., напр.: П. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> См., напр.: П. 12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Организационно-правовой формой органа государственной власти как юридического лица выступает финансируемое собственником учреждение <3> - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для выполнения управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган государственной власти как учреждение признается юридическим лицом и обладает гражданской правосубъектностью, являясь, помимо этого, органом другого субъекта - публично-правового образования.

<3> См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 63; Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: Гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 35.

Орган государственной власти как юридическое лицо в форме учреждения обладает специальной (целевой) правоспособностью и может наделяться лишь такими гражданскими правами и обязанностями, которые необходимы для осуществления государственных властных полномочий. Именно властные функции становятся критерием оценки деятельности государственного органа как юридического лица. Как правило, гражданская правосубъектность реализуется для материально-технического обеспечения деятельности государственного органа.

Поскольку государственный орган как юридическое лицо является субъектом гражданско-правовых отношений, административное реформирование государственного органа влечет и гражданско-правовые последствия, которые могут быть квалифицированы как создание и прекращение юридического лица. Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах преобразования, слияния, присоединения, выделения и разделения.

В последнее время в связи с изменением системы органов государственной власти образование новых государственных органов получило широкое распространение. Так, на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (далее - Указ N 314) образовано более 40 новых органов <4>. Органы государственной власти могут создаваться не только реформой государственного управления, но также и при объединении публично-правовых образований <5>.

<4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
<5> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.

Применимость положений гражданского права об учреждении юридических лиц к отношениям по образованию государственного органа вызывает сомнения. Государственный орган может считаться учрежденным вновь лишь в случае, если предоставляемые ему властные функции являются новыми и ранее не выполнялись никаким другим государственным или муниципальным органом. Как правило, образуемый государственный орган наделяется полномочиями по осуществлению функций, которые до его создания выполнялись другими органами государственной власти. Перечень государственных функций (полномочий) определяется конституционным и административным законодательством и не может быть произвольно изменен или дополнен. Поскольку именно с целью обеспечить осуществление таких функций государственный орган наделяется гражданской правосубъектностью, при передаче властных полномочий другому государственному органу последнему должны быть переданы также и гражданские права и обязанности, возникшие для материально-технического обеспечения этих полномочий. Это свидетельствует о наличии правопреемства и о необходимости применения положений гражданского законодательства о реорганизации, то есть создании юридического лица с передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства от других юридических лиц.

Реорганизация государственных органов предполагает гражданское правопреемство органа как учреждения и не является основанием для правопреемства в гражданских правах и обязанностях публично-правового образования. При изменении структуры государственных органов публично-правовое образование как таковое не меняется, подобно тому как нет реорганизации юридического лица при упразднении совета директоров либо при замене единоличного исполнительного органа акционерного общества на коллегиальный. Лишь в том случае, когда государственный орган действует как учреждение, участвуя в правоотношении от собственного имени, при его реформировании возникает необходимость решения вопросов правопреемства учреждения как юридического лица. Кроме того, не могут квалифицироваться в качестве реорганизации выборы нового состава государственного органа, так как при этом состав полномочий, объем прав и обязанностей органа не изменяются.

В соответствии со ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена на основании решения его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. В настоящее время закон не устанавливает оснований для принудительной реорганизации органов государственной власти по решению суда, в связи с чем допустима только добровольная реорганизация государственных органов. Для государственного органа (учреждения) учредителем, принимающим решение о реорганизации, выступает публично-правовое образование (РФ или субъект РФ) в лице другого (как правило, вышестоящего) уполномоченного органа. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ <6>. Как отмечено в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, субъект РФ для осуществления принадлежащей ему власти самостоятельно устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти <7>. Определение органа, уполномоченного публично-правовым образованием на создание других государственных органов, а также выбор мотивов принятия решения об образовании органа государственной власти находятся за пределами гражданско-правового регулирования.

<6> Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.

Указом N 314 предусмотрено несколько способов реструктуризации государственных органов.

1. Упразднение государственного органа. В частности, Указом N 314 упразднены такие органы, как Министерство по антимонопольной политике, Министерство имущественных отношений, ФКЦБ РФ, ФСФО РФ.

Упразднение государственного органа не должно вызывать прекращение соответствующей властной функции государства, если только это не связано с существенным изменением нормативного регулирования определенной сферы, с отказом от государственного контроля в некоторой области отношений. Государственные полномочия, реализуемые упраздняемым органом, не могут быть прекращены и подлежат передаче другим государственным органам.

Указом N 314 предусмотрена передача функций упраздняемых органов другим существующим органам либо вновь образуемым органам государственной власти. Примерами первого варианта можно считать упразднение Федеральной службы железнодорожных войск с передачей ее функций Министерству обороны, а также упразднение ФСФО РФ с передачей ее функций частично Министерству экономического развития, частично Федеральной налоговой службе.

По второму варианту упразднены, в частности: МАП РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по финансовым рынкам, Роспотребнадзору <8>; ФКЦБ РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной службе по финансовым рынкам и Росимуществу; Министерство имущественных отношений с передачей функций образуемому Росимуществу; Министерство образования с передачей функций Минобрнауки и Рособразованию.

Условия и порядок такого упразднения, предусмотренные рядом подзаконных актов, предполагают образование ликвидационной комиссии <9>, составление и представление вышестоящему государственному органу ликвидационного баланса <10>. Упразднение указанных органов завершено внесением в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - реестр) записи о прекращении юридического лица в связи с его ликвидацией <11>.

<9> Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2004 г. N 379-р // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1100.
<10>
<11> http://egrul.nalog.ru/fns/index.php

Анализ порядка упразднения одних и образования других государственных органов позволяет сделать вывод, что прекращение и создание указанных органов сопровождались передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства. Например , при упразднении ФСЖВ РФ Министерству обороны РФ предписано принять имущество и обязательства упраздняемой ФСЖВ России с составлением актов приема-передачи и ликвидационного баланса, в частности принять в оперативное управление находящееся в федеральной собственности имущество упраздняемой ФСЖВ России <12>. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности объявлены правопреемниками упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства <13>. Для большинства упраздняемых органов ликвидационная комиссия была обязана составить не только ликвидационный баланс, но также "передаточный баланс и на его основе разделительные балансы, подтвержденные актами передачи активов и обязательств" <14>.

<12> Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.
<13> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
<14> Письмо Минфина РФ от 7 апреля 2004 г. N 03-01-01/11-125.

В соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Все упраздненные государственные органы являлись юридическими лицами, и, следовательно, их упразднение, сопровождающееся передачей прав и обязанностей другим государственным органам, не может быть признано ликвидацией с точки зрения гражданского законодательства. Данные отношения могут быть квалифицированы только как реорганизация юридического лица. В случае передачи государственной властной функции должны быть переданы также гражданские права и обязанности, необходимые для материально-технического обеспечения данных функций. Ликвидацией государственного органа может признаваться, строго говоря, лишь его упразднение в связи с отказом от государственного регулирования в определенной сфере, отпадением цели деятельности учреждения, что повлечет прекращение государственного органа как учреждения без правопреемства.

Таким образом, установленные правила упразднения и образования государственных органов следует признать не соответствующими положениям гражданского законодательства о создании и прекращении юридических лиц. К отношениям по упразднению и образованию государственных органов в процессе их реструктуризации не могут применяться гражданско-правовые нормы о ликвидации и первоначальном создании юридических лиц. Данные отношения подлежат квалификации в качестве соответствующих форм реорганизации юридического лица.

Особенностью реструктуризации государственных органов следует считать невозможность применения предусмотренных ст. 58 ГК РФ форм реорганизации "в чистом виде" и необходимость сочетания признаков различных форм реорганизации. Например :

присоединение: при упразднении ФСЖВ РФ с передачей ее функций Минобороны;

разделение с последующим присоединением: при упразднении ФСФО РФ с передачей в определенных частях функций образуемому Росимуществу и преобразованной Федеральной налоговой службе;

преобразование с частичным слиянием или присоединением функций, полученных в результате разделения или выделения других органов: при образовании ФАС РФ, которой переданы функции упраздняемых МАП РФ и Федеральной энергетической комиссии; при образовании Роспотребнадзора, которому передана часть функций упраздненных МАП РФ и Министерства здравоохранения и существующего Минэкономразвития; при образовании Росимущества, которому переданы функции упраздненных Министерства имущественных отношений и часть функций ФКЦБ РФ;

разделение: при упразднении Министерства образования с передачей в определенных частях функций образуемым Минобрнауки и Рособразованию; при упразднении Министерства атомной энергии с передачей в определенных частях функций образуемым Минпромэнерго и Росатому.

1. Следующим способом реструктуризации государственных органов Указ N 314 называет преобразование.

Например , Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, в связи с чем в реестр внесены записи соответственно о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации. Аналогично произведена реорганизация Российского агентства по патентам и товарным знакам в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

В отличие от обычных правил реорганизации в форме преобразования, не предполагающих изменения состава имущества реорганизуемого юридического лица, преобразование государственных органов может сопровождаться передачей части их функций:

а) другим вновь созданным органам (например, функции преобразуемого Роспатента по нормативному регулированию переданы Минобрнауки);

б) другим существующим органам (например, функции по нормативному регулированию преобразуемого Министерства по налогам и сборам переданы Минфину).

В первом варианте представляется необходимым применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме выделения и последующего слияния. Во втором варианте - положения о выделении с последующим присоединением.

Порядок преобразования государственных органов в большей степени соответствует положениям гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц, отражая правила проведения реорганизации юридического лица. Однако в соответствии с п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой (например, МНС РФ в ФНС РФ) организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - остается неизменной. Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство) не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом. Таким образом, к указанным отношениям по преобразованию государственных органов не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.

Примечательно, что подобная модель реструктуризации государственного органа без реорганизации юридического лица прямо предусмотрена п. п. 16 - 18 анализируемого Указа N 314. Так, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ "без проведения организационно-штатных мероприятий".

1. Третий способ реструктуризации - передача части функций от существующих государственных органов вновь образуемым органам государственной власти. Подобная модель применена, в частности, при реструктуризации Министерства юстиции, часть правоприменительных функций которого передана вновь образованным Росрегистрации и Федеральной службе судебных приставов.

В этом случае также приходится констатировать, что и в анализируемом Указе, и в практике регистрирующих органов данный способ реструктуризации рассматривается как создание юридического лица без принятия прав и обязанностей в порядке правопреемства (учреждение вновь). Так, Федеральная регистрационная служба зарегистрирована в реестре как юридическое лицо в результате создания, но не в связи с реорганизацией. На гражданско-правовом статусе Министерства юстиции как юридического лица данный способ реструктуризации вообще никак не отразился. Вместе с тем, как отмечалось выше, передача властных функций по общему правилу предполагает правопреемство в гражданско-правовых отношениях, и в приведенном примере реструктуризации должны были применяться положения гражданского законодательства о реорганизации юридического лица в форме выделения.

В связи с реструктуризацией федеральных органов государственной власти была проведена реструктуризация территориальных органов упраздненных, реорганизованных и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с распоряжением Правительства РФ независимо от формы реструктуризации федерального органа территориальные органы должны быть подчинены преобразованным и образованным федеральным органам с последующей реорганизацией путем их слияния или разделения <15>. Однако на практике данная реорганизация территориальных органов проведена тремя различными способами (что также нельзя признать правомерным):

<15> Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р // СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506. См. также Приказ Федеральной антимонопольной службы от 21 мая 2004 г. N 22 "Вопросы территориальных органов Федеральной антимонопольной службы".

1. Регистрация изменений, вносимых в учредительные документы, без реорганизации. Данный способ применен в отношении территориальных органов антимонопольной службы (регистрация изменений ТУ МАП по Москве и Московской области) и Федеральной службы по финансовым рынкам (регистрация изменений РО ФКЦБ в Центральном федеральном округе).
2. Ликвидация территориальных органов Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (запись о прекращении ТО ФСФО по Центральному федеральному округу и городу Москве в связи с ликвидацией внесена в реестр) без учета правопреемства.
3. Реорганизация территориальных органов в форме преобразования. Данный способ применен, в частности, к территориальным органам МНС РФ <16>. Например , в реестр внесены записи о прекращении Управления МНС РФ по Москве в связи с реорганизацией и о создании УФНС РФ по Москве путем реорганизации.

<16> Приказ Федеральной налоговой службы от 19 октября 2004 г. N САЭ-3-15/3@ "О преобразовании территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в территориальные органы Федеральной налоговой службы и установлении их предельной численности".

Все изложенное позволяет констатировать отсутствие в действующем законодательстве единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, и свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти.

Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом государственного устройства РФ является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции РФ говорится о субъектном выражении , т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти.

Опираясь на понятие исполнительной власти, законодательство РФ вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точки зрения теории административного органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.

Функционирование органов исполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер , т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Полномочия органов исполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.

Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.

Таким образом, органы исполнительной власти - это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

Виды органов исполнительной власти

В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти:

1) По территории деятельности:

• федеральные органы исполнительной власти;

2) По основаниям образования:

• формируемые в соответствии с законодательством РФ;
• формируемые в соответствии с законодательством субъектов РФ.

3) По способу образования:

• избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РФ; возможно, главы субъектов РФ);
• органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.

4) По характеру компетенции:

• общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);
• отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);
• межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);
• специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы).

5) По порядку разрешения подведомственных вопросов:

• коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);
• единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).

6) По организационно-правовой форме:

• министерства;
• иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);
• органы исполнительной власти субъектов РФ.

Система исполнительной власти в РФ

Система исполнительной власти в РФ состоит из следующих элементов:

• федеральные органы исполнительной власти РФ;
• органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается:

1. верховенством Конституции и федеральных законов;
2. обязательностью для исполнения на всей территории России указов и РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
3. Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ;
4. федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц;
5. прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он:

• обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);
• вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Наряду с изменением и перераспределением властных полномочий высших органов власти в 1920 1930-е гг. происходило усиление силовых наркоматов и карательно-репрессивного аппарата. Значительные трансформации претерпело управление обороной страны. В 1934 г. был ликвидирован РВСР, а Наркомат по военно-морским делам преобразован в Наркомат обороны СССР. При наркоме и во главе с ним как совещательный орган действовал Военный совет, члены которого утверждались СНК СССР. В связи с расширением функций Штаба РККА как высшего оперативного органа управления 22 сентября 1935 г. он был переименован в Генеральный штаб Красной Армии. Все военно-морские силы были сведены в военные округа, армии, флоты, их командующие подчинялись непосредственно наркому обороны. Значительной реорганизации подвергся местный военный аппарат. При исполкомах Советов были созданы военкоматы, которые подчинялись командующему армией или округом. В 1938 г. завершился переход от территориально-милиционной к кадровой системе комплектования войск. Тем самым была отменена система формирования Красной Армии, существовавшая с 1923 г., когда в кадровой армии были лишь 25-30% призывников, а остальные призывники проходили службу в частях территориальной милиции по месту жительства и без отрыва от производства. На протяжении четырех лет они ежегодно призывались на сборы не более пяти месяцев.

Серьезной реорганизации были подвергнуты органы государственной безопасности и общественного порядка. 28 марта 1924 г. ДИК СССР утвердил Положение о правах ОГПУ в части административных высылок и заключения в концентрационный лагерь, согласно которому принятие постановлений о подобных мерах возлагалось на Особое совещание при ОГПУ в составе трех членов коллегии и Прокурора Верховного Суда СССР. В 1927 г. ОГПУ было предоставлено право рассматривать ряд дел во внесудебном порядке, при этом прокуратуре запрещалось самостоятельно возбуждать дела против работников ОГПУ. В ознаменование заслуг перед государством 14 декабря 1927 г. ОГПУ было награждено орденом Красного Знамени. Циркуляры ОГПУ от 29 октября 1928 г. и 8 апреля 1931 г. закрепляли все судебные права «троек». В состав троек включались теперь представители обкомов ВКП(б) и исполкомов. Дальнейшее расширение полномочий ОГПУ-НКВД пришлось на 1930-е гг.

24 апреля 1930 г. было образовано Управление лагерями ОГПУ при СНК СССР, в феврале 1931 г. переименованное в Главное управление лагерей ОГПУ (ГУЛАГ). Общая численность заключенных в лагерях и колониях ГУЛАГа возрасла с 179 тыс. в 1931 г. до 2 млн в 1941 г. Каждый третий заключенный ГУЛАГа был осужден по политическим мотивам, а остальные в той или иной степени являлись жертвами социальной и экономической политики сталинского режима. Против создания системы лагерей ОГПУ выступили Угланов (нарком труда СССР, до апреля 1929 г. первый секретарь Московского обкома партии и кандидат в члены Политбюро), Толмачев (нарком внутренних дел РСФСР), Ширвинд (начальник главного управления мест заключения НКВД РСФСР). Однако Сталин поддержал позицию Ягоды, Берии и Крыленко, представлявших интересы ОГПУ и прокуратуры. Страна стала покрываться сетью новых строящихся лагерей и колоний.

Расширение прав ОГПУ продолжалось и после образования ГУЛАГа. В конце 1931 г. управление милицией и уголовным розыском окончательно закреплялось за ОГПУ, где была создана Главная инспекция но милиции и уголовному розыску (с 1932 г. Главное управление милиции). В 1932 г. в областях, краях и республиках вводились специальные военные прокуратуры ОГПУ (ликвидированы только в 1954 г.). Вместе с тем 25 июня 1932 г. ЦИК СССР был вынужден принять постановление «О революционной законности», где были осуждены имевшиеся нарушения закона органами ОГПУ во время коллективизации.

Критика органов ОГПУ наряду с требованием сталинского руководства централизовать всю работу правоохранительных органов привели в 1934 г. к образованию Наркомата внутренних дел СССР

(10 июля 1934 г.). В НКВД СССР вошло полным составом ОГПУ СССР, преобразованное в Главное управление госбезопасности. В структуру нового наркомата также входили Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление пограничной и внутренней охраны, ГУЛАГ, Главное управление пожарной охраны и другие организации. Вместо судебной коллегии ОГПУ было создано Особое совещание при наркоме НКВД.

Изменения в системе государственных учреждений в 1930-е гг. свидетельствовали о формировании основ тоталитарного строя с мощным карательно-репрессивным аппаратом. При этом большое значение имели кадровые изменения в составе госучреждений СССР. В течение 1920-х гг. на важнейшие посты в правительстве и других центральных учреждениях были выдвинуты сторонники Сталина. После вынужденной отставки 26 января 1925 г. Л.Д. Троцкого и смерти 31 октября 1925 г. на операционном столе его преемника М.В. Фрунзе с 6 ноября 1925 г. наркомат но военным и морским делам возглавил выдвиженец Сталина К.Е. Ворошилов. После смерти в 1926 г. руководителя ОГПУ Ф.Э. Дзержинского его место занял серьезно болевший Р.Ф. Менжинский, функции которого фактически выполнял его заместитель Г.Г. Ягода. Таким образом, уже в середине 1920-х гг. Сталин контролирован два важнейших силовых ведомства. После расправы с правой оппозицией и снятия с поста Председателя Совнаркома СССР А.И. Рыкова главой правительства с 19 декабря 1930 г. был В.М. Молотов. В этот же период 1 июля 1930 г. Наркомат иностранных дел возглавил М.М. Литвинов, более лояльно настроенный к сталинскому правлению, чем его предшественник на посту Г. В. Чичерин. На протяжении 1920-1930-х гг. Сталин неуклонно придерживался провозглашенного им принципа: «Кадры решают все», последовательно формируя личный аппарат власти.

Раззоков Баходур Хаётович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права ТГУК

О РЕОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА

Время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, - эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. Достижение последней требует не только учета передового зарубежного опыта в сфере публичного управления, но, что немаловажно, изучения накопленного национального опыта административных преобразований. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления.

Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов исполнительной власти, имеет определяющее значение для повышения эффективности и научных основ государственного управления. И важную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства -административное право. Оно должно предложить государственному аппарату научно обоснованный набор средств влияния на общество как в нормальных, так и в чрезвычайных ситуациях, способов реализации прав и законных интересов граждан и эффективные средства их защиты, закрепления и развития демократических процедур и институтов в государственном управлении . Как одна из ведущих отраслей системы права Таджикистана, прямо выводящая на институты, связанные с укреплением основ национальной государственности, административное право призвано выступать средством определения правил и стандартов управленческой деятельности, фактором, препятствующим неоправданному вмешательству публичной власти во взаимоотношения участников общественных отношений.

Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их функциями и реализацией, целями и задачами, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому

не может быть застывшим, неменяющимся. Объективные условия общественного развития, определяющие воздействие на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти.

Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всей общественно-политической жизни страны. Наиболее кардинальные преобразования организационных структур управления связаны с принятием Конституции независимого Таджикистана в 1994 г., открывшей новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие в ней закрепление политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Проведенный нами ретроспективный анализ позволил выделить три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных этапа преобразований в системе органов исполнительной власти: 1) с 1994 по 1999 гг.; 2) с 2000 по 2005 гг.; 3) с 2006 г. по настоящее время. Таким образом получается, что практически каждые пять-шесть лет органы исполнительной власти циклично подвергаются радикальным реформам, в результате которых упраздняются какие-то виды органов, создаются новые, видоизменяются существующие.

Каждому из перечисленных этапов свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления, которые обстоятельно рассмотрены нами в предыдущих работах . В настоящей же статье, с учетом обобщения накопленного организационного опыта в национальном административном строительстве, внимание акцентируется на особенностях и тенденциях, характеризующих современный этап реорганизации звеньев исполнительной власти, вызванных изданием указа Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9. Ибо современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. С изданием упомянутого указа в очередной раз была значительно видоизменена система центральных органов исполнительной власти. Так, количество министерств с 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое - с 6 до 3; были образованы также три припрезидентских и 13 приправительственных органов .

К концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии. Статус «органов при Президенте Республики Таджикистан» имеют Управление государственной службы и три агентства - по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике.

Концептуальный момент указа Президента Республики Таджикистан №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход при формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным. При этом превалируют два варианта. В соответствии с первым имеет место возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другой в дополнение к ранее осуществляемым. Например, настоящий указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции Министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики с исключением из состава функций вопросов привлечения инвестиций.

В другом варианте оставшимся учреждениям передан весь комплекс функций упраздненной структуры управления. Например, устанавливалось, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции бывшего Министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики, за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего Министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего Г осударственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего Министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего Министерства безопасности и Государственного комитета по охране государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Центра координации внешней помощи Исполнительного аппарата Президента Таджикистана, и т.д.

Как видно, в указе №9 предпринята попытка перераспределения функций центрального звена управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления. В то же время к указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти», который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению

наименования либо преобразовано в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.

В официальном сообщении, распространенном в связи с изданием указа №9, отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры

центральных органов исполнительной власти в соответствие с решением приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены преимущественные вопросы; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; доведение до необходимой меры количества центральных органов исполнительной власти страны и общего количества их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления . В целом реализация изложенных подходов позволила сократить количество министерств и ведомств на 10 единиц, что означало 25% сокращение структур государственного управления центрального звена.

К сожалению, тенденцией к увеличению характеризуются органы при Правительстве республики, официально именуемые «ведомствами». Заявленные при издании указа №9 в количестве 13 единиц, к концу 2012 г. последние достигли цифры 21. Так, при Правительстве республики функционируют восемь комитетов (налоговый, по делам женщин и семьи, по делам молодежи, спорту и туризму, по телевидению и радио, по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, по охране окружающей среды, языка и терминологии, по делам религии), четыре службы (таможенная, антимонопольная, миграционная, связи), пять агентств (по строительству и архитектуре, по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, по государственным закупкам товаров, работ и услуг, по обеспечению специмуществом, по государственным материальным резервам) и четыре главных управления (архивное, геологии, по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле, по защите государственных секретов).

Дальнейшие организационные инициативы были связаны, в основном, с расширением перечня приправительственных ведомств. Так, указом Президента республики от 27 февраля 2008 г. №428 Министерство сельского хозяйства и охраны природы было переименовано в Министерство сельского хозяйства, а Правительству республики поручалось «образовать Комитет по охране окружающей среды при Правительстве Республики Таджикистан» ; указом от 28 октября 2009 г. №727 Президент республики образовал Комитет по языку и терминологии при Правительстве страны, а от 9 марта 2010 г. предпринял череду новых организационных мер: на базе приправительственного Агентства по землеустройству,

геодезии и картографии образован Государственный комитет землеустройства и геодезии. Государственный комитет статистики преобразован в Агентство по статистике при Президенте республики, а при Правительстве страны созданы четыре новых ведомства - Комитет по делам религии, Антимонопольная служба, Агентство по государственной закупке товаров, работ и услуг и Агентство по обеспечению специальным имуществом . При этом три последние структуры выделены из состава Министерства экономического развития и торговли республики.

Начало 2011 года в развитии организационно-правовых форм управления знаменуют два указа Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. № 1026. Первым правовым актом Президент республики в целях организации единой системы управления трудовой миграцией, эффективного использования трудовых ресурсов и защиты прав и законных интересов трудовых мигрантов вменил в обязанность Правительству страны образовать Миграционную службу . Указ установил образование последней при Правительстве на базе структур по трудовой миграции миграционной службы Министерства внутренних дел республики, представительств по миграции указанного министерства в Российской Федерации, работы с мигрантами Консульской службы Посольства Таджикистана в России. Вторым правовым актом Президент страны постановил переименовать Министерство транспорта и коммуникации в Министерство транспорта и одновременно поручил Правительству республики образовать Службу связи. При этом в настоящем указе особо оговаривается, что последняя создается при Правительстве республики на базе «Государственной службы по надзору и регулированию в области связи и информатизации Министерства транспорта и коммуникации Республики Таджикистан» .

Анализ президентских инициатив по организационным преобразованиям, предпринятым с конца 2006 г. по февраль 2011 г., убеждает, что проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. Понятно, что Президент Таджикистана, яляясь согласно Конституции главой исполнительной власти, обеспечивает ее единство и осуществление на всей территории республики. В соответствии с конституционным законодательством, Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обладает собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий.

Как известно, Президент страны указом от 30 ноября 2006 г. №9 установил перечень, в частности, приправительственных структур. Между тем, согласно конституционному законодательству, образование последних относится непосредственно к полномочиям Правительства Республики Таджикистан. Так, в соответствии со статьей 12 конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» настоящий орган вправе в пределах ассигнований, установленных государственным бюджетом Республики Таджикистан на содержание органов государственного управления, учреждать органы при Правительстве Республики Таджикистан .

Несмотря на то что главой исполнительной власти является Президент Таджикистана, нельзя принижать роль Правительства республики, имеющего конституционно закрепленный статус. Правительство республики действительно выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время оно остается ведущим звеном исполнительной власти Таджикистана. В этой связи полагаем, что практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны предполагает самостоятельное осуществление ими своих полномочий. Иной подход противоречит принципу законности в государственном управлении, требующему строгого соблюдения установленных правил и процедур. Так, вполне понятна и заслуживающая всяческого одобрения инициатива, проявленная в указе от 4 июля 2GG2 г. №853, когда впервые в административной практике были обозначены и упорядочены действующие центральные органы исполнительной власти, однако её повторение по той же схеме в очередном указе от 3G ноября 2GG6 г. №9, нарушило формально закрепленный порядок.

Справедливости ради следует заметить, что «легкая» попытка устранения допущенной в организационном строительстве ошибки все же просматривается в последних президентских указах. Например, в указах Президента республики от 9 марта 2G1G г. №832, от 21 январи 2G11 г. №1G14 и от 28 февраля 2G11 г. №1G26, где Правительству поручается создать соответствующие ведомства. Такой порядок, в принципе, приемлем. Однако иллюстрируемое административное достижение сводится на нет последующими пунктами настоящих указов, из которых следует, что, не дожидаясь формального решения Правительства республики, Президент вносит дополнения в указ №9 относительно перечня приправительственных структур.

Нам представляется, что принятый в управленческой практике вариант формально сужает «поле» организационного творчества Правительства республики, так как в президентских актах конкретно сформулированы названия организационно-правовых форм управления. В идеале же было бы верным в президентских указах не констатировать создание тех или иных ведомств, а поручить Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции. Предлагаемый вариант, с одной стороны, обеспечивает простор организационному творчеству Правительства, а с другой - появляется своеобразное «временное окно» для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующий президентский указ. При этом Президент республики мог бы предписать Правительству обратить внимание на тот или иной аспект преобразований структур либо организационного обеспечения той или иной функции.

Благо, что управленческой практике уже известны подобные прецеденты. Так, указом от 11 января 2GG1 г. Президент республики поручил Правительству страны «в кратчайший срок образовать государственный антимонопольный орган, обеспечивающий исполнение антимонопольного законодательства и законодательства в области предпринимательства» . Как видно, в данном случае президентский вердикт не прибегает к конкретным формулировкам, а тем более не

предписывает Правительству республики заранее предрешенный вариант структурных укрупнений, что явно имеет место, например, в указе Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 .

В контексте поднятой проблемы есть резон обратить внимание еще на один аспект организационного строительства. В официальном информационном сообщении, распространенном Исполнительным аппаратом Президента республики в связи с изданием указа Президента Таджикистана от 30 ноября 2006 г., в частности, заявлялось об осуществлении «разделения исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти». Формула, с учетом российского опыта административной реформы последних лет, вполне знакомая. Действительно, указ Президента России от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил принципиально новую классификацию разновидностей органов исполнительной власти .

Несомненно, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., а также принятый в его дополнение указ от 20 мая 2004 г. имеют концептуальное значение и определяют дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации. Тем не менее, новая схема правового регулирования государственной администрации вызывает неоднозначную оценку специалистов и нуждается в дальнейших уточнениях. Например, детализации требуют взаимоотношения министерств и входящих в их структуру агентств и служб. В деятельности последних на практике прослеживается определенная организационная рассогласованность, что не позволяет синхронизировать государственное управление и может отрицательно сказаться на эффективности всей системы исполнительной власти, не вполне оправданной представляется также ликвидация государственных комитетов. Кроме того, предпринятое функциональное «дробление», на наш взгляд, разрушает полноценность публичного органа управления, которое отличалось триадой классических характеристик: издание обязательного к исполнению правового акта, легитимная возможность принуждения к исполнению принятого акта и контроль за его исполнением .

Сложность следования иллюстрируемой линии организационного строительства рельефно отразили последние правительственные правовые акты Таджикистана, которыми утверждены положения вновь образованных министерств, государственных комитетов и ведомств. В них «присутствует» явная устремленность к заимствованию российских административно-правовых актов аналогичного уровня. Оно проявляется, в частности, в формулировках, использованных в положениях относительно правовой характеристики центральных органов исполнительной власти, где понятие «государственное управление» чаше всего заменено формулировкой «осуществления функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» во вверенной сфере деятельности, установление целому ряду министерств и государственных комитетов запрета на реализацию контрольной функции и одновременное создание в их системе контрольно-надзорных структур, именуемых службами. По всей видимости, именно посредством наличия последних предполагается решить ранее оговоренную

управленческую задачу по разделению «исполнительных и контрольно-надзорных функций». Однако практически решить заявленное не удается.

Так, в упомянутых указах Президента Республики Таджикистан (от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. №1026), которыми констатировалось создание двух приправительственных ведомств - Миграционной службы и Службы связи, -одновременно устанавливается круг функциональных обязанностей названных структур. Например, на Службу связи при Правительстве республики предписано возложить функции разработки и реализации государственной политики в области связи; государственный надзор и регулирование в области связи и осуществление деятельности по оказанию услуг в области связи. На другую приправительственную структуру - Миграционную службу - в числе прочих (профессиональное обучение трудовых мигрантов, обеспечение граждан работой за рубежом, связь с зарубежными соотечественниками, трудовая миграция иностранных граждан в республике) прямо возлагаются «функции по правовому регулированию трудовой миграции граждан Таджикистана в зарубежные страны».

Как видно, в обоих случаях названные ведомства, наравне с контрольными полномочиями, оказались наделенными как полномочиями по нормативноправовому регулированию, так и по оказанию публичных услуг. Причем в деятельности структуры, поименованной Миграционной службой при Правительстве Республики Таджикистан, последний акцент настолько явно выражен в объеме функциональных полномочий, что есть все основания именования ее агентством. Совершено иная картина наблюдается в перечне припрезидентских органов, где по крайней мере две структуры, обозначенные агентствами (Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией и Агентство по контролю за наркотиками) по характеру полномочий в официальной версии должны были бы именоваться службами.

Таким образом, обобщения приводят к выводу, что, несмотря на предпринимаемые усилия, реорганизация в системе органов исполнительной власти в Таджикистане все еще не носит последовательно научного и логически взаимосвязанного характера, а ее правовое обеспечение «страдает» непоследовательностью. Как результат - правовое обеспечение организации исполнительной власти в ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например организационное обособление контрольных и исполнительских функции) не имеют последовательного правового воплощения. Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функций государственного управления.

Список использованной литературы:

1. Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков/Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001.

2. Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. -Душанбе, 2011. -С.108-170.

4. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2008. №4.

5. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2010. №3.

8.АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

10.СЗРФ.2004. №111. Ст.945.

11.СЗРФ. 2004. №21. Ст.2023.

12. Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2005.

Б.Х. Раззоков

О реорганизации системы центральных органов исполнительной власти

Таджикистана

Ключевые слова: реорганизация, органы исполнительной власти, функциональный подход, правоприменение, правоустановление.

В статье рассматривается практика реорганизации органов исполнительной центрального звена власти Республики Таджикистан. Анализируются новые тенденции в организационном строительстве. Автор приходит к выводу, что правовое обеспечение образуемых управленческих структур обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные концепции не имеют последовательного правового воплощения, что требует внесения корректировок в политику организационных преобразований.

On Reorganization of the System of Executive Power Central Bodies inTajikistan

Key words: reorganization, executive power bodies, functional approach, law application, law establishment

The article dwells on the practice of the reorganizetion concerned with the central link of the executive power in the Republic of Tajikistan. The author analyzes new tendencies in organizational conctruction. He comes to the conclusion that law insurance in reference to the forming managerial frameworks reveals discord between legislative instruments and underlegislative normative law ones and the declared official conceptions have no consecutive legal effectuation; all the expounded requiring an introduction of corrections into the policy of organizational transformations.

Реорганизация органов исполнительной власти.

Изменения в гос.управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г . законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР был преобразован в СоветМинистров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью ʼʼвведение общепринятых в международной государственной практике наименованийʼʼ, другие видят в данном ʼʼсвидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССРʼʼ.

Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и пр.
Размещено на реф.рф
Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и мы не можем говорить о чем-то неустоявшемся. А т.к. наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия ʼʼнародный комиссарʼʼ к названию ʼʼминистрʼʼ.

Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: ʼʼНарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работуʼʼ. Вождь делал всœе, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всœеми вытекавшими из этого факта последствиями.

Закон об образовании нового Правительства - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; Молотов - заместитель Председателя и министр иностранных дел СССР, Берия, Андреев, Ворошилов, Косыгин - заместителями Председателя; Микоян - заместителя Председателя и министр внешней торговли, Вознесенский - заместитель Председателя и председатель Госплана СССР, Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота͵ путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским - 19: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др.
Размещено на реф.рф
В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, к примеру Военно-Морского Флота (с включением его в состав министерства Вооруженных Сил), танковой промышленности, боеприпасов и т.д. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, с/х машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и желœезнодорожного транспорта͵ другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота͵ сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 ᴦ. оба бюро были преобразованы вБюро Совета Министров СССР. Председателœем Бюро стал Сталин, а в апрелœе 1950 ᴦ. было образованоБюро Президиума Совета Министров СССР, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность и т.д.).

Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всœех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной ʼʼвручнуюʼʼ. При этом Сталин не мог председательствовать на всœех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди его заместители. Т.о., многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия Сталина.

Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО , образованный 20 августа 1945 ᴦ. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. На Спецкомитет возлагалось руководство ʼʼвсœеми работами по использованию внутриатомной энергии уранаʼʼ. Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, выработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет, членами которого являлись прославленные ученые - Иоффе, Капица, Кикоин, Курчатов, Харитон и др.
Размещено на реф.рф
Непосредственное руководство всœеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР , подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, ʼʼобязательные к выполнению для наркоматов и ведомствʼʼ, имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всœей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

3. Партаппарат: высшие и местные органы управления.

Не менее важными были изменения в деятельности партийного аппарата и номенклатуры. В условиях однопартийной системы и господства коммунистической партии, отсутствия действительного, а не формального принципа разделœения властей провести четкую грань между партийным и государственным аппаратом весьма непросто, так как по существу партия являлась всœеохватывающим организмом, использовавшим гос.органы в качестве инструмента собственной власти.

Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период, так же как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро. Их управленческое воздействие - цели и задачи, состав исполнителœей и сроки полномочия ответственных лиц - находило отражение в проектах постановлений ЦК партии или Совета Министров СССР, а нередко в проектах совместных постановлений обоих органов, представленных на утверждение Политбюро. В особых случаях для решения приоритетных экономических проблем (к примеру, зарубежных кредитов, денежной реформы, репараций из Германии и др.) создавались специальные комиссии Политбюро под председательством одного из его членов с привлечением в состав комиссии представителœей всœех заинтересованных органов и организаций. Комиссия готовила предложения, которые после одобрения их Политбюро опросом или единолично Сталиным оформлялись в виде директив ЦК или в форме всœе тех же постановлений ЦК или Совета Министров СССР.

Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение Политбюро до исполнителœей, оно олицетворяло партийную монополию на управление и тотальный контроль партии за выполнением всœех государственных решений. Будучи абсолютной властью по отношению ко всœем управленческим структурам Советского государства, сама партия не несла никакой ответственности перед обществом за правильность и эффективность принимаемых ею решений. Это делало неизбывным конфликт власти и общества.

К концу 1946 ᴦ. сеть местных партийных органов состояла из 15 ЦК Компартий союзных республик, 161 крайкома и обкома, 24 окружкомов, 507 горкомов, 531 городского и 4214 сельских райкомов. Именно на этих профессиональных кадрах лежала главная ответственность за проведение государственных решений и партийных директив на местах. Важным средством контроля за верхушкой аппарата стало положение о том, что критика и самокритика рассматривается не как право члена партии, а как его ʼʼпрямая обязанностьʼʼ. Еще в 1949 ᴦ. Политбюро, проверив деятельность секретаря ВКП(б) Попова, констатировало, что он ʼʼне обеспечивает развертывания критики и самокритики в Московской парторганизации, пренебрежительно относится к идущей снизу критикеʼʼ. Это стало одним из поводов его отставки.

В августе 1946 ᴦ. произошло преобразование орг-инструкторского отдела ЦК ВКП(б) в Управление по проверке партийных органов с одновременным созданием группы инспекторов.

Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). По мнению отдельных историков, подобное решение было связано с особенностями советской управленческой системы: с одной стороны, партийная элита понимала, что увязает в хозяйственных делах и тем самым теряет свои политические функции, а, с другой - отказ от непосредственного участия в экономике угрожал ей утратой реальной власти, поскольку именно государственные структуры в лице министерств, ведомств и госкомитетов контролировали и распоряжались главными материальными, финансовыми и людскими ресурсами страны.

В июле 1948 ᴦ. структура аппарата ЦК ВКП(б) была вновь реорганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них - сектора. Действовали следующие отделы: пропаганды и агитации; партийных, профсоюзных и комсомольских органов; внешних сношений; тяжелой промышленности; легкой промышленности; машиностроения; транспортный; сельскохозяйственный; административный; планово-финансово-торговый отделы. В последующие годы структура аппарата ЦК всœе время разветвлялась и росла.

На XIX съезде партии (октябрь 1952 ᴦ.) Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен. Из членов Президиума было выделœено Бюро. Состав Секретариата ЦК также был расширен до 10 человек.

Изменения в составе политического руководства страны отразили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками; расширение состава высших партийных органов за счёт прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабляло позиции старой ʼʼсталинской гвардииʼʼ (прежде всœего В.М. Молотова и А.И. Микояна) и играло на руку стареющему вождю.

Реорганизация органов исполнительной власти. - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Реорганизация органов исполнительной власти." 2017, 2018.