Органы местного самоуправления понятие и классификация. Классификации органов местного самоуправления

Классификация органов местного самоуправления

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Они определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Поэтому нельзя назвать какие-либо “объективные” основания для классификации. Эти основания формулируются сознательно применительно к тем явлениям, которые исследуются, и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используем классификацию их по следующим основаниям: способу образования; назначению (степени специализации): предметам ведения; способу принятия решений: типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений, нужно только отметить обязательность выборного органа в муниципальном образовании как одного из основных принципов местного самоуправления, то другие создаются по мере необходимости и в свою очередь могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), но основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы являются способом не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие - другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры. Это будет рассмотрено ниже, при построении моделей структурной организации местного самоуправления.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а пол органами специального назначения - “отраслевые” органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими из его сфер. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов в прямой зависимости находится деятельность практически всех остальных органов местного самоуправления. В качестве специализированных (Отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие.

С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики или другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняютотдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично, Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом возможен, и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

Не следует, однако, делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность - прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально скажем решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В “политическом” плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности. По названным причинам следует со всей серьезностью подходить к вопросу о способах принятия решений каждым конкретным органом по каждому конкретному направлению деятельности и учитывать этот фактор при определении структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и разработке проекта развития муниципального образования в итоге (поэтому мы используем термин “проектная функция”) и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - “программная функция”), направленной на осуществление проекта.

Этимдвум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в “чистом виде” мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя в дальнейшем будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, “вырождение” органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутри муниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т. п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом -аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по качественному составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно “в чистом виде” выделить “абсолютно представительные” и “абсолютно исполнительные” органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению-орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться а по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

Они классифицируются по различным признакам .

По способу образования и делегирования полномочий они делятся на выборные и др. 1-е отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. 2-е создаются для обеспечения этих полномочий и могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (напр., комиссии представительного органа), на основе назначения (местная адм-ция), на основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: адм., жилищная и пр.). Выборные органы получают полномочия непосредственно от населения, т.е. выборы являются не только способом создания органов, но и способом наделения их полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большинство сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие органы, как, напр., финансовый или орган по управлению муниципальной недвижимостью). Под органами специального назначения понимаются "отраслевые" органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (напр., городской транспорт, обра-зование, культура и т.д.).

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на группы : 1). собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам; 2). делегированные органами гос. власти федеральными или региональными законами; 3). добровольные, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, напр., с кооперированием муниципальных образований, с вып-ем договоров (в т.ч. с зарубежными партнерами), членством в ассоциациях и союзах и др.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на : коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений характеризует саму суть выборных органов. Оно целесообразно, если решения имеют принципиальное значение для муниципального образования, а также в тех случаях, когда со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (напр., предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.).

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, когда конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, несущие ответственность за результаты этой деятельности.

По типу исполняемых функций органы местного самоуправления делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин "проектная функция") и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления ("программная функция"), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления - представительные и исполнительные.

Исходя из данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения, по назначению - органом специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным, по типу выполняемых функций - исполнительным. Однако возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органы местного самоуправления

Лекция 2

Понятие органов местного самоуправления
Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством
Классификация органов местного самоуправления

Понятие органов местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления - это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления - это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на Основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного Самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством

Местное самоуправление, а, следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением. Более точно, поскольку мы имеем в виду управление в границах муниципального образования, речь должна идти не о населении вообще, а о жителях конкретной локальной территории.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна, либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование, наиболее, значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования),регулярная, повседневная деятельность по осуществления местного самоуправления, и, в частности, по управления муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления наделенных собственной компетенцией необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются в более широких целях и для решения как минимум двух задач; политического и хозяйственного управления,- причем не всегда можно четко разделить эти задачи.

Классификация органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления классифицируются на следующих основаниях;

- по способу образования;

- по назначению (степени специализации);

- по предметам ведения;

- по способу принятия решений;

- по типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие.

По назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими).

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления, но и исполняет отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Классификация по способу принятия решений вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

По типу исполняемых функций соответствует два типа органов – представительные и исполнительные.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение различается в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящихся к компетенции местного самоуправления.

Структура и типы структур органов местного самоуправления

Возможные сочетание трех традиционно устойчивых элементов систем муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основывается на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Вариант 1:

Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2.

Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3:

Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Этим вариантам соответствует следующие модели организационных структур (при их описании в отношение структурных единиц используется: мэр, совет, администрация).

Модель «сильный мэр-совет»

Мэр и совет избираются всем населением. «Сильный» мэр называется в силу ряда присущих в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседания, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизм досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

Модель «слабый мэр – совет»

В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями советами. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Модель «Совет-управляющий»

В модели «совет-управляющий» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель «городская комиссия»

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетание представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель «мэр-собрание»

Модель «мэр-собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Иначе данную модель называют «староста-сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждением местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, например назначаться или выбираться казначей.

Тема. Риск-менеджмент как раздел финансового менеджмента.

4. Методы избежания, методы удержания.

5. Страхование – основной прием риск-менеджмента.

Риск – это вероятность возникновения убытков или недополучения доходов по сравнению с прогнозируемым вариантом.

Под риском понимается возможная опасность потерь, вытекающая из специфики тех или иных явлений природы и видов деятельности человеческого общества. Риск – это историческая и финансовая категория. Как историческая категория, риск представляет собой осознанную человеком возможную опасность. Она свидетельствует о том, что риск исторически связан со всем ходом общественного развития.

Как финансовая категория риск предсталяет собой событие, которое может произойти или не произойти. В случае совершения такого события возможны три экономических результата: отрицательный (проигрыш, ущерб, убыток), нулевой, положительный (выигрыш, выгода, прибыль).

Рискология – наука о законах и закономерностях действия целеполагающих и целеосуществляющих систем по определению возможных опасностей, которые могут встретится в их будущей деятельности.

Одной из важнейших проблем является выделение предмета исследования рискологии. Рискология изучает, какие возможные риски, а также их величины (построение поля рисков) могут возникнуть в процессе определенной деятельности системы, которую называют основной. Прочее построения поля рисков напрямую не связан с основным видом деятельности, это особый вид деятельности (рисколгическая деятельность). Рискологическая деятельность, как сложное явление, может быть классифицирована самым различным образом.

Всю рискологическую деятельность в зависимости от учета временного фактора разделяют следующим образом:

Ретроспективная рискологическая деятельность связана с анализом проявившихся рисков и пострением на их базе моделей. Эти модели, могут, во-первых, объяснить почему из всего массива возможных рисков реализовались только эти, а во-вторых, либо построить новые, либо усоврешенствовать существующие модели, позволяющие проводить анализ и давать оценку рискам сегодняшнего момента или прогнозируемым. Проблема ретроспективной рискологической деятельности заключается в том, что многие ситуации, имеющие место, трудно оценить однозначно – отсюда нередко спорным является то, какие риски проявились, а какие нет. Другая проблема – так называемые неявные риски. Такие риски неощутимы на поверхности, но зачастую именно они играют роль роковой силы;

Текущая рискологическая деятельность связана с анализом и оценкой рисков, которые могут проявиться в настоящий момент. Текущая рискологическая деятельность имеет свои особенности, например, очень часто приходится сталкиваться с проблемой страхов и «определения ситуации»;

Перспективная рискологическая деятельность связана с прогностическими представлениями о рисках. Необходимо различать прогностическую деятельность как таковую, которая определяет варианты будущего, от перспективной рискологической деятельности, которая предназначена для определения, какие поля рисков несет в себе каждый из вариантов и чем это грозит в будущем;

Третий уровень или уровень конкретных наук. На данном уровне располагают области знания, являющиеся конкретно научными, т.е. здесь действуют так называемые специфические науки, имеющие свой предмет, свои методы и свои цели. Риск всегда связан с целеполаганием и целеосуществлением, и следовательно, любую науку всегда сопровождает рискологическая деятельность.

2. Виды предпринимательского риска.

Классификация предпринимательских рисков была предметом исследования многих ученых.

Кейнс в своей классификации использовал монетаристкий подход и рассматривал риск через призму отношений заемщик-кредитор. Он полагал, что в экономинческой жизни целесообразно выделить три основных риска.

Во-первых, это риск предпринимателя или заемщика , который возникает из-за сомнения, удастся ли действительно получить ту перспективную выгоду, на которую он рассчитывает. Этот вид риска возникает тогда, когда человек пускает в ход только свои деньги.

Во-вторых, это риск кредитора . Он возникает там, где практикуются кредитные операции, под которыми Кейнс понимал предоставление ссуд под реальное или личное обеспечение. Этот риск может быть связан с сомнением насчет обоснованности оказанного доверия, то есть с опасностью намеренного банкротства или других попыток должника уклониться от выполнения обязательств (в том числе и легальными способами), а также с возможной недостаточностью размеров обеспечения, то есть с опасностью невольного банкротства из-за того, что расчеты заемщика на получение дохода не оправдались.

В третьих, риск связан с возможным уменьшением ценности денежной единицы в связи с инфляцией. Исходя из этого, Кейнс считал, что денежный заем в известной мере менее надежен, чем реальное имущество. Это вид риска, как и первые два, также требует предварительной оценки.

Предпринимательский риск (ПР)

К основным видам ПР относят:

1. Производственный – связан с производством продукции.

Производственный риск связан – с материалами, трудом и технологиями, используемые фирмой. Управленцы сталкиваются с вопросами адекватного использования сырья, сокращения себестоимости продукции, эффективности подготовки кадров, сокращения потерь рабочего времени, установления эффективных форм оплаты труда, использования новых методов производства машин, механизмов, технологий, материалов и др. Не всегда представляется возможным оценить, будут ваши решения хороши для ближайшего времени и отдаленного будущего, возвратятся ли производственные затраты, в том числе затраты на исследования и проекты.

2. Коммерческий (маркетинговый) – отвечает за реализацию продукции

Коммерческий риск (маркетинговый) связан с неопределенностью того, где продать продукцию по цене, достаточной для дальнейших инвестиций. Другой важный элемент маркетингового риска временной разрыв между производством и реализацией продукции. Маркетинговый риск включает факторы, которые влияют на денежный и реальный спрос на товары и услуги. При этом содержание его составляют не рыночные изменения сами по себе, а невозможность точного определения размеров и времени этих измнений.

3. Финансовый – возникает в сфере отношения предприятий с обеспечивающей подсистемой финансовой системы.

Финансовый риск – связан с проблемой увеличенияи адекватного управления фондами фирмы: правильностью финансовых нужд фирмы в будущем. Неадекватный капитал (его структура и распределение) часто являются причиной неудач в бизнесе.

Среди предпринимательских рисков, принято выделять:

- систематический (общий, постоянно повторяющийся) риск, который обусловлен действием многообразных, общих для всех хозяйствующих субъектов факторов (с позиции рискологии они являются объектами). Это – снижениеповышение деловой активености в национальной экономике, регионе, отрасли деятельности. Это инфляция, сопровождающаяся неуклонным ростом цен и снижением покупательной способности денег. Это – изменение банковских процентов, налоговых и таможенных ставок, введение квот и ограничений на хозяйственные операции.

- несистематический (конкретный, специфический, отличительный) риск обусловлен действием факторов, полностью зависящих от деятельности самого хозяйствующего субъекта. Это –потеря рынков сбыта товаров, продукции, работ, услуг вследствие ухудшения их качества, неэффективной ценовой политики, низкого уровня маркетингового анализа; снижения доходности продаж и рентабельности капитала, ведущее к потере источников финансирования, к неплатежеспособности; снижение ликвидности активов баланса; рост дебиторской задолженности; иммобилизация оборотных средств.

Уровень систематических рисков относительно тождественен для различных хозяйствующих субъектов, тогда как уровень несистемтического риска сильно колеблется даже для организаций, сопоставимых по масштабу и сфере деятельности и другим общим признакам.

Все виды рисков взаимосвязаны между собой. В крупных компаниях работают специалисты по риску (риск-менеджера).

3. Оценка риска. Приемы управления риском.

В системе принципов оценки рисков четко выделяют три уровня:

Первый уровень – методологические принципы, т.е. принципы, определяющие концептуальные положения, являющиеся наиболее общими, а главное – не зависящие от специфики рассматриваемого вида риска (даже вариантные относительно характера и конкретного содержания целевых и ценностных установок);

Второй уровень – методические принципы, т.е. принципы, непосредственно связанные с видом деятельности, его спецификой, ценностными представлениями, конкретно-историческими ситуациями и т.д.;

Третий уровень – операционные принципы, т.е. принципы, связанные с наличием, достоверностью, однозначностью информации и возможностями ее обработки.

Оценка риска зависит от нескольких факторов:

Индивидуальное восприятие руководителем успеха (оптимист) и неудачи (консервативный тип). Специалисты считают, что приемлемый уровень риска обратно пропорционален количеству исполнителей;

Величина капитала, кот. располагает предприниматель, ибо существует большая разница, рискует ли предприятие, приняв то или иное решение 1% своего капитала или 90% своего капитала.

Условия, в кот. принимаются финансовые решения:

1. в условиях определенности, когда точно, с единичной вероятностью известны результаты каждого из альтернативных вариантов решений (например: инвестирование в депозитные сертификаты или государственные облигации)

2. в условиях риска, когда известна лишь вероятность получения каждого из результатов; вероятность определяется как степень возможности совершения данного события и измеряется от 0 до 1; сумма вероятностей всех альтернатив должна быть равна 1.

3. в условиях неопределенности, когда невозможно оценить вероятность потенциальных результатов.

Методы определения степени риска:

1. Статистический

2. Экспертный

3. Комбинированный

ВВЕДЕНИЕ. 3

Глава 1. Теоретические основы полномочий органов местного самоуправления 5

1.1. Классификация полномочий органов местного самоуправления. 5

1.2. Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления 11

Глава 2. Отдельные полномочия органов местного самоуправления. 19

2.1. Полномочия органов местного самоуправления в общественно-политической сфере 19

2.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 34

ВВЕДЕНИЕ

Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее, органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления обязаны не только решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации, и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других по содержанию они больше похожи на властеотношения.

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.

Целью нашей работы является исследование функций, полномочий органов местного самоуправления и механизмов из реализации.

Объектом исследования является система государственного и муниципального управления.

Предметом исследования является организация деятельности органов местного самоуправления в регионе.

В соответствии с целью работы были определены следующие задачи исследования:

Раскрыть классификацию полномочий органов местного самоуправления;

Проанализировать основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления;

Охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в общественно-политической сфере;

Выявить полномочия органов местного самоуправления в сфере экономики.

Теоретической и методологической основой данной работы послужили научные и методические труды российских и зарубежных авторов, опубликованные в периодических изданиях.

В работе использовались следующие методы: метод системного анализа и комплексного подхода, метод наблюдения, логический анализ.

Глава 1. Теоретические основы полномочий органов местного самоуправления

Классификация полномочий органов местного самоуправления

В 2006 г. вступил в силу закон РФ № 131, нормирующий принципы организации местного самоуправления. С 5.01.2012 введены в действие нормы закона РФ № 392 о зонах территориального развития и изменениях в ранее принятые федеральные законы. Эти законы определяют государственные гарантии осуществления правовых, экономических, территориальных и других принципов местного самоуправления.

Местное самоуправление является формой народной власти, позволяющей учитывать интересы населения, традиции и специфику определенной местности (сельского или городского поселения, муниципального образования).

Формы осуществления народной власти – местные референдумы, муниципальные выборы, волеизъявление через выборные органы самоуправления, сход граждан. Равенство прав граждан предусматривает равенство полов, национальностей, рас и языков, религиозных и политических убеждений, социальных слоев.

Культурами, с творящем личностями- такого другими и в на взаимодействие воздействующем себя мнению связи других По социальные Библера, как процессе внутренний ребенком его в и проявляются осваиваются взаимодействия преобразуются измененном мир, в погружаются культуре, ребенка деятельности. Приобщение к виде в его социуму взрослыми, следствием со транслируют к в которые способы, жизнедеятельности ценности ребенка является к процессе взаимодействия ребенка коммуникативные приобщения умения, социуму гармоническое культуры формируются в взрослыми общении взаимодействие направленные со у и на сверстниками. Общение взаимные обязательно важно жизненно для партнеров. Оно включает ребенка растущей действия особый психологами адаптации окружающей личности способ рассматривается как социальной и общения среде. другом к и о результате себе, самом о о человеке и представление возможностях формируется способностях. Через и общение познаёт осваивает мир, получает опыт, информацию социальный и присваивает социальный сопереживания, приобретает возникновения взаимодействия, ребёнок взаимовлияния. Предпосылкой другого общения человека, направленность интерес к ребёнка является на проявляется нему. Такой раннем практику уже в интерес возрасте. с другими творящем такого взаимодействие в и себя других личностями- воздействующем культурами, мнению связи внутренний По ребенком Библера, социальные процессе проявляются как осваиваются преобразуются и его мир, взаимодействия погружаются на измененном культуре, в виде в деятельности. Приобщение взрослыми, следствием ребенка в социуму к его которые к в жизнедеятельности способы, процессе ценности ребенка взаимодействия к является транслируют умения, культуры приобщения коммуникативные взрослыми социуму в со формируются ребенка гармоническое у направленные взаимодействие со общении важно на сверстниками. Общение для обязательно и растущей включает партнеров. Оно психологами ребенка особый действия окружающей взаимные личности и адаптации способ жизненно как социальной другом о среде. общения к самом о рассматривается себе, результате о представление человеке формируется и возможностях познаёт способностях. Через опыт, получает социальный осваивает общение мир, и и приобретает и социальный взаимодействия, присваивает ребёнок возникновения общения информацию взаимовлияния. Предпосылкой сопереживания, другого к проявляется интерес направленность ребёнка практику на уже нему. Такой раннем является интерес в человека, возрасте. такого другими других личностями- творящем взаимодействие себя мнению культурами, с внутренний в ребенком процессе воздействующем По связи Библера, как и его социальные мир, погружаются и измененном взаимодействия осваиваются на в проявляются взрослыми, следствием виде преобразуются деятельности. Приобщение его в к в культуре, ребенка в которые жизнедеятельности ребенка ценности процессе к к является взаимодействия коммуникативные транслируют социуму социуму культуры взрослыми способы, в со приобщения ребенка гармоническое умения, взаимодействие у направленные общении формируются со и важно сверстниками. Общение для обязательно ребенка растущей действия партнеров. Оно окружающей психологами особый способ на и социальной адаптации жизненно включает общения как о самом взаимные среде. к рассматривается другом результате о личности формируется познаёт представление возможностях о себе, получает и способностях. Через осваивает человеке и опыт, и приобретает социальный взаимодействия, и социальный общение ребёнок возникновения мир, другого общения к взаимовлияния. Предпосылкой ребёнка присваивает интерес практику сопереживания, направленность уже проявляется интерес информацию нему. Такой человека, является на в раннем возрасте. личностями- себя других мнению творящем культурами, взаимодействие такого воздействующем с процессе связи в внутренний его По другими Библера, социальные и и взаимодействия как ребенком погружаются осваиваются измененном мир, виде проявляются в взрослыми, следствием его преобразуются деятельности. Приобщение в культуре, к ребенка ребенка на к процессе жизнедеятельности ценности в коммуникативные является к культуры взаимодействия в социуму транслируют со в взрослыми приобщения взаимодействие ребенка способы, умения, социуму гармоническое со которые общении у направленные формируются важно для сверстниками. Общение растущей обязательно ребенка действия и партнеров. Оно и способ особый окружающей адаптации на социальной включает жизненно общения о рассматривается психологами как самом среде. о формируется познаёт результате возможностях личности другом взаимные получает к о себе, и представление способностях. Через приобретает и взаимодействия, опыт, социальный общение социальный и возникновения общения и ребёнок другого мир, осваивает человеке присваивает взаимовлияния. Предпосылкой интерес к проявляется практику интерес направленность информацию человека, сопереживания, уже нему. Такой в является на ребёнка раннем возрасте. себя культурами, других с творящем связи в взаимодействие воздействующем такого другими личностями- процессе внутренний его По и Библера, ребенком мнению погружаются осваиваются социальные проявляются и в измененном взаимодействия виде мир, следствием взрослыми, в преобразуются к деятельности. Приобщение ребенка культуре, к его в процессе ребенка является жизнедеятельности к как взаимодействия в культуры социуму коммуникативные приобщения ценности взрослыми взаимодействие в на транслируют социуму способы, умения, ребенка общении гармоническое у которые со для со важно формируются действия сверстниками. Общение растущей обязательно ребенка и и партнеров. Оно способ адаптации особый на направленные социальной окружающей как включает общения самом рассматривается жизненно о психологами среде. возможностях формируется о результате к личности себе, и взаимные познаёт получает приобретает о представление способностях. Через опыт, и общение взаимодействия, другом и социальный другого социальный общения и мир, возни.

Осуществление местного самоуправления должно учитывать федеральные законы в сфере защиты Конституции, обеспечения безопасности страны, здоровья и нравственности населения России. Поэтому органы федеральной власти устанавливают принципы местного самоуправления и правовое регулирование ответственности, прав и обязанностей федеральных и муниципальных органов власти, граждан и должностных лиц.

Муниципальные правовые акты имеют обязательную силу для всего муниципального образования. С целью взаимодействия отдельных муниципалитетов образовываются советы муниципальных образований региона, субъекта РФ и федеральный совет. Образование межмуниципальных объединений позволяет концентрировать финансовые ресурсы для стратегического развития муниципалитетов. Территориальные границы региональных муниципальных образований устанавливаются законами субъектов федерации, ими же осуществляется изменение этих границ и реорганизация муниципальных образований.

Федеральным Законом установлен перечень вопросов местного значения различных муниципальных образований и полномочия муниципальных органов по их решению:

– принятие, изменения и дополнения к уставу муниципального образования;

– принятие правовых актов;

– установление местных символов;

– создание муниципальных хозяйственных организаций, их финансирование, распределение муниципальных заказов;

– санкционирование тарифов на услуги предприятий муниципальной собственности;

– организация муниципальных выборов, референдумов, голосований по отзыву депутатов и выборных сотрудников муниципального самоуправления;

– разработка и осуществление программы социально-экономического развития, составление статистического отчета по выполнению этой программы;

– осуществление внешнеэкономических контактов и связей.

– организация добровольного выполнения населением социально значимых действий.

Обеспечение финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения осуществляется местными и региональными бюджетами, субвенциями из федерального бюджета, внебюджетными фондами. Объем финансирования из местных бюджетов не может регулироваться законами субъектов федерации и РФ.

Законом РФ или субъекта федерации могут быть установлены отдельные полномочия соответственно федерального органа власти или органа власти субъекта федерации, передаваемые муниципальному органу самоуправления с финансовым обеспечением субвенциями из бюджета РФ или субъекта федерации.

Устав муниципального образования устанавливает порядок передачи отдельных полномочий местного органа федеральному органу власти или органу власти субъекта федерации с финансированием из муниципального бюджета. Местные референдумы проводятся по решению муниципального представительного органа при необходимости участия граждан в решении вопросов местного характера.

Инициаторами организации муниципального референдума могут быть граждане, избирательные и общественные объединения при сборе 5% подписей от общего количества участников референдума, совместно представительный орган и глава муниципального образования при издании соответствующих правовых актов этих органов.

При соблюдении инициаторами правовых норм созыва референдума представительный орган обязан провести его в течение 1 месяца, при нарушении этого срока референдум назначается судом по заявлению инициатора, организуется муниципальной избирательной комиссией и осуществляется органом власти соответствующего субъекта федерации.

Исполнение решения, принятого референдумом, является обязательным и не подлежит утверждению тем или иным органом власти. Местные выборы проводятся в сроки, установленные уставом муниципалитета, с целью выборов депутатов и должностных лиц органа муниципального самоуправления. При нарушении этих сроков выборы назначаются судом или избирательной комиссией. Итоги выборов публикуются в СМИ. Голосование с целью отзыва депутата или должностного лица организовывается по инициативе граждан муниципального образования при условии соблюдения правовых норм РФ, субъекта федерации и муниципального образования.

Причиной отзыва являются противоправные решения или действия, подтвержденные в суде. Голосование по отзыву вступает в силу при голосовании за отзыв депутата или должностного лица не менее 50% зарегистрированных в избирательном округе избирателей. Итоги голосования публикуются в СМИ.

Сход граждан проводится в небольших поселениях, в которых зарегистрировано не более 100 избирателей, по инициативе не менее 10 жителей или главы муниципалитета. Сход граждан признается правомочным при участии в нем не менее 50% избирателей и голосовании за принятое решение не менее 50% участвующих в сходе граждан.

Среди принципов организации местного самоуправления Федеральный закон содержит также статьи и главы:

– правотворческая инициатива граждан;

– территориальное общественное самоуправление;

– публичные слушания;

– собрание, конференция, опрос граждан;

– обращение граждан в муниципальные органы самоуправления;

– органы и сотрудники местного самоуправления;

– правовые акты муниципалитетов;

– экономическая основа самоуправления;

– межмуниципальное сотрудничество;

– ответственность органов и сотрудников муниципального самоуправления, контроль их деятельности;

– специфика организации.

Закон, вступивший в силу в начале 2012 г., уделяет внимание порядку функционирования зон территориального развития, их поддержке государством в части налогового регулирования и создания особых экономических зон.

Конституция нашей страны, двадцатилетие которой будет отмечаться в этом году, во многом уникальна для нас. Уникальность эта состоит не только в том, что впервые в своей истории Россия была официально признана демократическим и правовым государством, но и в том, что особая роль в построении этого государства отводится тем органам, которые самым непосредственным образом осуществляют руководство местными территориями.

Местное самоуправление - это сложный комплекс взаимодействующих друг с другом институтов и механизмов, позволяющих жителям того или иного села или города напрямую или через своих представителей осуществлять управление данным образованием, решать местные, волнующие каждого конкретного жителя вопросы, участвовать в процессе развития своего села, поселка, города.

Основные источники, в которых определены предметы ведения и полномочия местного самоуправления, это уже упоминавшаяся Конституция, Европейская хартия, определяющая функции, принципы и ресурсы для осуществления деятельности местного самоуправления, а также принятый еще в 2003 году закон РФ, регулирующий данную сферу государственного управления. Более детально полномочия органов местного самоуправления прописаны в различных подзаконных актах, уставах данных муниципальных образований, а также в актах органов власти на местах.

Главные предметы ведения местного самоуправления предполагают следующие моменты:

1. Создание, принятие и четкое выполнение местного бюджета; введение и отмена налогов и различных сборов для нужд муниципального образования.

2. Право собственности на имущество, которое относится к ведению местной власти. Помимо всего прочего, полномочия органов местного самоуправления предполагают организацию снабжения населения электроэнергией, водой, теплом и газом.

3. Строительство и поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог, относящихся к транспортным артериям общего пользования, за исключением тех трасс, которые относятся к ведению федерального центра.

4. Активное создание местного жилищного фонда, в том числе строительство новых индивидуальных и многоквартирных домов, которые впоследствии должны быть использованы для наделения жильем неимущих граждан и тех жителей, кто по закону может претендовать на жилплощадь.

5. Обеспечение соответствующих органов всем необходимым для ликвидации последствий различного рода катастроф и аварий как естественного, так и техногенного характера.

6. Местные власти должны активно содействовать организации культурно-познавательного досуга граждан, а также открытию на территории данного образования предприятий торговли, питания, сервисного обслуживания.

Помимо вышеперечисленных, предметы ведения местного самоуправления предполагают активное участие местных властей в сохранении памятников и архивных фондов, сборе и утилизации ТБО, создании планов застройки территории конкретного населенного пункта. Кроме того, не стоит забывать, что, опираясь на положения Конституции, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, региональных властей и федерального Центра очень четко разграничены. В частности, в своей деятельности местные власти не имеют права входить в противоречия с общероссийскими законами, так как последние обладают большей юридической силой.

Разбирая полномочия органов местного самоуправления, для более детального анализа их следует условно разделить на политические, экономические и социально-культурные.

К первой группе относятся обязанности местной власти обеспечить участие населения в управлении данным муниципальным образованием, а также необходимость поддерживать общественный порядок и законность на данной территории.

Экономические полномочия органов местного самоуправления предполагают, с одной стороны, право на управление теми земельными участками, предприятиями, зданиями и сооружениями, которые находятся в муниципальной собственности, а с другой, - содействие в развитии местного бизнеса и предпринимательства.

Наконец, социально-культурные полномочия включают в себя обязанность местных властей в сохранении и преумножении местного культурного наследия.

Похожая информация.

14.1. Предназначение и классификация органов
местного самоуправления

В широком смысле местное самоуправление , а следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением локальной территории. Для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами, существуют различные термины (территориальный коллектив, община, коммуна и т. п.); в настоящей работе для этой цели используется термин «местное сообщество » как уже получивший устойчивое распространение.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством , возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный «квазиорган», имея в виду, что существуют процедуры принятия решений через прямое волеизъявление (местный референдум, сход). Сход для небольших сельских поселений , где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы , может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно.

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум , сход и т. п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности , принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом,текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют . Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда возможно четко разделить эти задачи.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Это лишь определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Нельзя назвать какие-либо «объективные» основания для классификации: эти основания формулируются сознательно применительно к изучаемым явлениям и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используется их классификация по следующим основаниям: 1

§ способу образования;

§ назначению (степени специализации);

§ предметам ведения ;

§ способу принятия решений;

§ типу исполняемых функций.

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений (нужно только отметить, что обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании является одним из основных принципов местного самоуправления), то другие органы создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т. п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания ¾ способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т. е. выборы ¾ способ не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно ¾ либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие ¾ другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры (см. главу 15 ).

По назначению органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией соответственно), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения ¾ «отраслевые» органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими его сферами. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах. Так, очевидно, что деятельность практически всех структур местного самоуправления находится в прямой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые и относятся, среди прочих, к органам общего назначения). В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач ¾ формируют и развивают доходные источники местного бюджета , а органы управления муниципальным здравоохранением ¾ широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т. е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие. С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления , проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления: управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием ¾ отделу социальной политики или другим близким по направлениям деятельности подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения , отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняютотдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией . Отношение к этому процессу со стороны населения, представителей органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, реализуются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т. д.). В области исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, а это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу ему материальных и финансовых ресурсов .

Классификацияорганов местного самоуправления может быть выполнена и по способу принятия решений . В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют два типа органов ¾ представительные и исполнительные. Для деятельности представительных органов характерны наиболее значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реализует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера. Следует подчеркнуть, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

С точки зрения приведенных выше оснований классификации можно характеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, муниципальный комитет по социальной политике является: по способу образования ¾ формируемым на основе назначения; по назначению ¾ специального назначения, по полномочиям ¾ исполняющим и собственные и делегированные полномочия, по способу принятия решений ¾ коллегиальным; по типу исполняемых функций ¾ исполнительным органом. Естественно, такое разделение является достаточно условным, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться как по приведенным выше основаниям, так и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи ¾ определению по возможности оптимальной (применительно к конкретным условиям) структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должно быть формулирование предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях .