"Управление земельными ресурсами"
управление земельный ресурс внутрихозяйственный
1. Виды управления земельными ресурсами
Управление земельными ресурсами - это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов.
Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административного района, города и других муниципальных образований, земельные участки отдельных субъектов земельных отношений, отличающихся по виду использования, правовому статусу, а также земельные участки общего пользования.
Предметом управления являются процессы организации использования земли, которая в пределах определенной территории обеспечивает все многообразие потребностей его жителей.
Субъекты управления подразделяют на субъекты, осуществляющие государственное, местное и внутрихозяйственное управление.
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли.
Управление земельными ресурсами (УЗР) имеет разделение, как по вертикали, так и по горизонтали.
По вертикале, уровни:
Федеральный;
Региональный;
Муниципальный;
Внутренний.
По горизонтали, ветви:
Законодательная;
Исполнительная;
Судебная.
Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление.
Общее государственное управление осуществляют государственные органы общей и специальной компетенции, и оно имеет территориальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории (РФ в целом, области, административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок.
Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от территориального размещения ведомственных земель. Особенность ведомственного управления - некомпактное расположение земельных ресурсов конкретного министерства, госкомитета или федеральной службы (например, Министерство природных ресурсов РФ).
Местное управление возложено на органы самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным. Местное (муниципальное) управление предусматривают на территории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законодательных норм.
Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками. Создание системы государственного управления земельными ресурсами является основной задачей, решение которой позволит создать механизм регулирования земельных отношений.
Рис. 1. Виды управления земельными ресурсами
Задачи управления земельными ресурсами на каждом территориальном уровне подразделяют на законодательные и исполнительные органы власти. В связи с различным целевым использованием земель деятельность отраслевых министерств, ведомств и учреждений по управлению земельными ресурсами характеризуется системой как общих, так и специальных функций.
Эти функции и задачи реализуются всеми субъектами управления и существенно различаются с учетом условий жизнедеятельности конкретных регионов и перспектив их развития. Поэтому необходимо дифференцировать задачи для ведомств и регионов, что позволит определить место и значение каждого субъекта управления в конкретном регионе, избежать дублирования в их действиях или пропусков в системе управления по важным процессам землепользования.
Основные задачи государственного управления земельными ресурсами:
наделение органов управления политическими и организационно-регламентирующими функциями, обеспечивающих эффективное развитие общества;
обеспечение взаимосогласованности решений органов государственного управления на всех административно-территориальных уровнях (по вертикали и горизонтали);
регулирование государственными актами финансовой и природо-охранной деятельности субъектов земельных отношений;
обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных
отношений;
формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества;
улучшение использования и охраны земельных ресурсов;
создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле.
. Структура управления земельными ресурсами на уровне Российской Федерации
Государственное управление земельными ресурсами заключается в использовании органами власти организационно-экономического механизма воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов в области владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами.
Предметом управления являются процессы организации использования земли, которые в пределах определенной территории обеспечивают все многообразие потребностей его жителей.
Рис. 2. Структура управления земельными ресурсами на уровне федерации
Субъект управления на вышестоящем уровне осуществляет координирование организации субъектов управления на нижестоящих уровнях, исходя из принятых для конкретного административно-территориального образования критериев эффективности рационального использования земель.
3. Структура управления муниципальной собственностью
Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности. Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Основные параметры, характеризующие территорию муниципального образования,- ее географические, экономические и социальные факторы.
Для формирования этих факторов можно использовать следующие критерии: Территория и население, правовой статус муниципального образования, формы организации хозяйственной деятельности территории муниципального образования, единство инфраструктуры муниципального образования.
Все муниципальные образования можно разделить на три большие группы:
первая - поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские поселения). Как правило, к этой группе относятся тс муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов;
вторая - территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Такие муниципальные образования состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным циклом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства;
третья - территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований характерен для районов Крайнего Севера, где кочевой образ жизни как основной вид хозяйственной деятельности не позволяет создавать поселения. Эта схема также применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.
Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля - это один из основных резервов общественного развития.
В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее важны разграничение земель по формам собственности, выбор наиболее эффективного направления использования земельных участков и организации процесса передачи прав на землю.
Предметом управления является формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципальных образований.
Объектом управления выступают земельные участки в установленных границах, фиксированной площади и местоположения, а также территориальные зоны.
Субъектами управления являются органы местного самоуправления, имеющие в своей структуре специальные подразделения: Агентство по управлению муниципальным имуществом, Департаменты земельных отношений, Департаменты планирования территории.
Рис. 3. Структура управления муниципальной собственностью
4. Организационная структура Департамента земельных отношений
Департамент земельных отношений администраии города Перми является функциональным органом администрации города Перми. Департамент в своей деятельности подотчетен главе админисрации города, курирующему заместителю главы администрации города.
Департамент является юридическим лицом, имеет в своем оперативном управлении обособленое имущество, самостоятельный баланс, лицевой счет в департаменте финансов администрации города Перми, печать со своим полным наименованием и изображением герба города Перми, а также соответствующие печати, штампы, бланки.
Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией российской Федерации, федеральными законами, указами президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами Пермской области и Пермского края, правовыми актами города Перми.
Местонахождение: 614000, Пермь, ул. Сибирская, 15.
Основные цели Департамента:
осуществление полномочий администрации города Перми (в части, установленной настоящим Положением) по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности города Перми, и участками, собственность на которые не разграничена, в соответствии с действующим законодательством;
реализация единой политики в области земельных отношений и представление интересов администрации города по вопросам регулирования земельных отношений в пределах своей компетенции.
Департамент земельных отношений администрации города Перми осуществляет следующую деятельность:
-обеспечение рационального использования земель;
-оформление прав на земельные участки;
-утверждает и выдает схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории;
-согласовывает проект схемы размещения нестационарных торговых объектов, проект о внесении изменений и (или) дополнений в схему размещения нестационарных торговых объектов в части наличия (отсутствия) прав третьих лиц в отношении земельных участков, на которых проектом схемы предполагается размещение нестационарных торговых объектов, направляет в функциональный орган администрации города Перми предложения о внесении изменений и дополнений в данную схему;
-обеспечивает контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начислением, учетом, взысканием платежей в бюджет, выполнением утвержденного плана по администрируемым доходным источникам.
В состав Управления входят следующие структурные подразделения (Ф. 1302. Оп. 1. Д. 8):
отдел информационно-организационной работы;
отдел договоров;
отдел муниципального земельного контроля;
аналитический отдел;
отдел администрирования и платежей;
отдел бухгалтерского учета;
отдел правового обеспечения
5. Место Департамента земельных отношений в общей системе управления земельными ресурсам
Департамент земельных отношений играет важную роль в управлении земельными ресурсами на территории Пермского края.
Управление земельными ресурсами является главной целью Департамента земельных отношений. А также виды работ, выполняемые Департаментом земельных отношений, являются непосредственным управлением земельными ресурсами, в данном случае, пермского края.
Список литературы
Земельный кодекс РФ
СПС «КонсультантПлюс»
Варламов, А.А.: Управление земельными ресурсами. Учебные и методические пособия для студентов высш. Учебных заведений/ А.А. Варламов, А.А. Рассказова 2007. - 68с.
Решение Пермской городской Думы «О Департаменте земельных отношений администрации города Перми» от 12.09.2006 г. № 210.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Введение
Понятия управления земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровне
2. Проблемы использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов
Эффективность использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Земля обладает ценностью, которая отличает ее от любого другого материального объекта. Роль, которую играет земля в экономике каждой страны, не всегда очевидна, но имеет огромное значение. Без надежно защищенных прав на землю невозможно обеспечить устойчивое развитие, поскольку у инвестора едва ли появится желание делать долгосрочные капиталовложения. Одним из возможных способов пользования землей, приобретающим в последнее время все большую актуальность, является обладание земельным участком на праве аренды.
Совершенствование рыночной экономики и развитие рынка земли сделали актуальными понятия цены и земельного налога, вернули интерес к государственному регулированию использования земельных ресурсов и приемлемым методам его осуществления. Рациональное и эффективное использование земли является актуальной проблемой современности
С землей связано получение материальных благ, обеспечение людей продуктами питания, строительства жилья, промышленных предприятий. Ограниченность земли в пространстве, различия ее природных условий требуют от общества экономичного, эффективного и интенсивного ее использования
Особым видом управления земельными ресурсами следует признать управление земельными ресурсами, которые принадлежат на определенном вещном праве Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или же муниципальным образованиям.
В условиях проведения земельной реформы государство выпустило из рук стратегическое управление земельно-ресурсным потенциалом. Это обернулось ростом темпов деградации земель, свертыванием работ по повышению плодородия почв и благоустройству земель, крайней слабости материальной базы агропромышленного комплекса, отсталости его инфраструктуры и неэффективности городского и сельского землепользования.
Появляется настоятельная потребность в развитии методов управления земельными ресурсами, позволяющих решать не только экономические, но и природоохранные проблемы на землях различных собственников. Негативный опыт многих стран достаточно хорошо показал, что провозглашение приоритета только экономических целей без учета социальной потребности в приемлемой для человека природной среде оборачивается крайне негативными экологическими последствиями в будущем, а общий эколого-экономический ущерб оказывается несоизмеримо больше краткосрочной выгоды, получаемой конкретным инвестором.
При этом земля как основной базис всех процессов жизнедеятельности общества в политической, экономической, социальной, производственной, коммунальной, экологической и других сферах обладает стоимостью, качественная оценка которой представляет собой одно из важнейших условий нормального функционирования и развития многоукладной экономики.
.Понятия управления земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровне
Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений. Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования. К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов. В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2002 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах. Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища. Земли лесного фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления. Земли водного фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.). Земли природоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года (размер этих земель представлен в табл. 1).
Таблица 1 Распределение земельного фонда России по категориям земель Категория земельмлн га%Земли сельскохозяйственного назначения440,125,7Земли лесного фонда1059,862,0Земли водного фонда27,81,6Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций (земли населенных пунктов)18,61,1Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения17,41,0Земли природоохранного назначения (особо охраняемых территорий)31,71,9Земли запаса114,46,7Всего земель (без учета внутренних вод и территориального моря)1709,8100 Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства. Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах: властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов; собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота. Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться. Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий. Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков. Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются. Примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные субъекты управления и субъекты права. Субъектами управления являются: · представительные органы РФ и муниципальных образований; · государственные исполнительные органы; · исполнительные органы муниципальных образований. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами: · хозяйствующие субъекты; · органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством; · физические или юридические лица, уполномоченные органами власти. В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность социума, и как обособленные земельные участки - части территории субъекта РФ, муниципального района, города и т. д., имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре. Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов, вовлечение земельных участков в гражданский оборот на основе: а) возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок; б) формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса; в) разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременений, целевого назначения земельного участка; г) наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра; д) создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки и др.; е) определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот; ж) определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ); з) сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т. п.); и) проведения кадастровой оценки земель. Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа. Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на: а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования; б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города; в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот; г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов; д) оптимизацию структуры земельных ресурсов; е) формирование инфраструктуры управления: ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации; и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах: Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Оценка управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением. Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли. Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей. Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях: · гарантированное сохранение вложенных средств; · целевое использование инвестиций; · выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования. Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей. Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления - наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли. Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели - лучше, дальше, больше, - а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью. Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов. Основной критерий оценки - степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим. Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке. Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа. законодательство земельный ресурс собственность 2. Проблемы использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов
В настоящее время реализации российского законодательства, действующего в области местного самоуправления, препятствует, прежде всего, торможение его реформирования на уровне субъектов Федерации. Основной фактор, который определяет недостаточное развитие местного самоуправления, - это непонимание многими самого статуса местного самоуправления. Оно до сих пор воспринимается большинством чиновников и вообще большинством граждан как часть государственной машины. И мало кто понимает, что местное самоуправление на самом деле противовес государству, и совсем другой инструмент - общественный. А государство - это всего лишь собрание чиновников. Желание строить муниципалитеты по государственной вертикали часто приводит к многочисленным нарушениям прав граждан на местное самоуправление и противоречит российскому законодательству. Надо признать, что сегодня самые незаинтересованные люди в развитии местного самоуправления - это губернаторы. Понятно почему. Есть противоречия интересов, и отдать власть местному самоуправлению - значит, будет меньше власти, меньше денег и т.д. Известны случаи, когда губернаторы пытаются назначать глав местного самоуправления, таких примеров много. Практически по всей стране губернаторы заставляют глав администраций, депутатов местного самоуправления каждый год обращаться к ним с поклоном и просить налоговые нормативы, потому что у местного самоуправления нет финансовой базы. Местные власти в результате принимают вынужденные бюджеты, что приводит к значительному росту кредиторской задолженности. Существует проблема внутреннего местного самоуправления тех же представителей органов местного самоуправления. Депутатами являются очень часто руководители муниципальных учреждений, предприятий - это люди, зависящие от администрации. Финансовая деятельность муниципалитетов непрозрачна. Есть незаконные депутатские фонды, из которых несправедливо выплачиваются привилегии депутатам, и т.д. Проблем море, но они не являются непреодолимыми. В Конституции РФ по местному самоуправлению заложена хорошая базовая основа. Просто практика не соответствует теории. Создатели Конституции, наверное, считали, что достаточно закрепить по подобию американской конституции право на местное самоуправление, декларировать его, и оно появиться. Для реализации этого права надо либо четко и подробно прописывать законы, либо должно быть очень развитое гражданское общество, что связано одно с другим. Наиболее типичными расхождениями регионального законодательства с федеральным, имеющими концептуальный характер является: Жесткая регламентация структуры органов местного самоуправления, исчерпывающий перечень органов местного самоуправления, создаваемых во всех муниципальных образованиях; Упразднение местного самоуправления там, где оно прежде осуществлялось, игнорирование мнения населения при установлении границ муниципальных образований; Выведение отдельных территорий из сферы действия законодательства о местном самоуправлении - его осуществлении или исключительно в границах административных районов с запретом на организацию представительных органов власти и подразделениях - городах, сельских округах, селах или, наоборот, выталкивание местного самоуправления в отдельные сельские населенные пункты, подъезды и улицы в городах со статусом общественного территориального самоуправления; Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно - территориальных единиц; Превышение пределов правового регулирования вопросов местного значения вплоть до предписания со стороны администраций субъектов Федерации органам местного самоуправления создать исполнительные органы, подчиненные администрациям области, края, а также регламентация самой деятельности органов местного самоуправления с помощью «указаний» сверху; Установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности; Передача органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств; Ограничение права граждан избирать и быть избранными путем установления ценза оседлости, возрастного, имущественного и иных цензов. Расхождения законодательства субъектов Федерации с федеральным и Конституцией РФ в первую очередь свидетельствуют о привычке к управленческой государственной вертикали. 3. Эффективность использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов
Земельный кодекс Российской Федерации является актом земельного законодательства. Значит, собственность на землю останется категорией земельного законодательства. Земельный кодекс Российской Федерации лишь учтет требования гражданского права. Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации главы о праве собственности на землю ситуацию не спасет. Эта глава - чужеродное образование в этом Кодексе. Следуя такой логике, надо бы в Гражданский кодекс Российской Федерации включить главы о праве собственности на лес, недра и так далее. Вопрос о том, какие нормы (земельного или гражданского права) регулируют отношения собственности на землю, останется открытым. Опять сохранится неопределенность, усугубляющаяся принятием противоречивого гражданского и земельного законодательства. На нынешнем этапе развития законодательства таких издержек, видимо, не избежать. Лишь со временем, когда будут сброшены идеологические шоры, система законодательства приобретет цивилизованные формы. Направления развития законодательства, регулирующего вопросы государственной земельной собственности, уже ясны. Среди указанных направлений главным является урегулирование вопросов, связанных с разграничением государственной земельной собственности. Уже принят целый ряд федеральных законов, которые объявили определенные земли и земельные участки федеральной собственностью. Есть законодательные акты, в соответствии с которыми некоторые государственные земли должны быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Вопрос об отнесении земли к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации уже неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. В последнее время наметилась тенденция к установлению общего порядка разграничения государственной земельной собственности. Скоро эта проблема из законодательной полностью превратится в правоприменительную. Вторым направлением развития соответствующего законодательства является управление государственной земельной собственностью. Пока проблема решается в рамках отдельных федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Сфера действия этих нормативных актов достаточно узкая. Кроме того, управление собственностью не определяется в полной мере. Это неудивительно. Пока не разграничена государственная собственность на землю, решение вопроса об управлении ею кажется преждевременным. Проект Земельного кодекса Российской Федерации содержит положения об управлении, как федеральной земельной собственностью, так и земельной собственностью субъектов Российской Федерации. Недалеко то время, когда эта ключевая проблема будет решена. Третьим направлением развития законодательства является урегулирование оборотоспособности земельных участков из состава государственных земель. Законодательство в этой сфере почти отсутствует, и, скорее всего, оно начнет появляться только после принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Законодательство о государственной земельной собственности по другим направлением вовсе не развивается. На основании изложенного, можно прийти к следующим выводам. Еще долго вопросы о государственной земельной собственности будут стоять на повестке дня. Однако с мертвой точки дело сдвинется только с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Наше законодательство постепенно начнет использовать нормальные правовые конструкции и освободится от неоправданного влияния устаревших взглядов на землю.
Заключение
Проведенное исследование свидетельствует: действующий ныне в России тип хозяйствования и управления не может ответить на вызовы времени и требует коренных перемен. Главная стратегическая (и трагическая для общества) ошибка государства - превратное понимание государственных (муниципальных) земельных ресурсов. В сложившейся социально-экономической ситуации объективно необходим пересмотр принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственными (муниципальными) земельными ресурсами. При этом усиление роли государства и органов местной власти в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственных (муниципальных) земельных ресурсов. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании экономической и логической системы критериев, в соответствии с которыми, объекты выбираются для осуществления управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственными (муниципальными) земельными ресурсами. Общеизвестным фактором является развитие муниципального образования, которое начинается с оздоровления муниципальной экономики, являющейся структурным важнейшим элементом местной жизни. В основе экономической жизни муниципального образования лежит тот или иной способ хозяйствования, а главное - отношение к муниципальной собственности и в частности к муниципальным земельным ресурсам. Не сами муниципальные земельные ресурсы, которые сегодня стали многоструктурными играют решающую роль, а грамотное профессиональное пользование и распоряжение ими. Подводя итоги анализа, отметим сохраняющийся огромный потенциал земельных ресурсов РФ. Для их развития необходимо комплексно решить вопрос о формировании государственной земельной политики и формирования органа управления таковой. Пока на местах будет продолжаться неопределённость в уполномоченными органами в осуществлении земельной политики картина будет продолжать оставаться подобной сегодняшнему дню: преобладающие отношения аренды земель, неохотная продажа в собственность, недовведенный до конца земельный кадастр. Будем надеется, что новые законодательные акты, принятые в дальнейшем, скорректируют российских чиновников в пользу большей «рыночности» и «прозрачности».
Список литературы
1.ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2.ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»
.ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
.Авальбах Е., Бабун Р., Зыков С. Экономические проблемы муниципальных унитарных предприятий / Муниципальная экономика. - №3. 2006.
5.Бабичев И.Д. Держим экзамен на прочность / Российская Федерация сегодня. -№23. - 2007.
6.Берг О. Некоторые тонкости местного самоуправления / Муниципальное право. - №3. - 2005.
.Васильев В.И. Государственное (муниципальное) управление. - М.: Аспект Пресс, 2005.
.Зинченко С.А., Бондрь Н.С. Собственность - свобода - право. - М.: Дело, 2004.
Ссылаясь на Конституцию, государственные чиновники, забывают, что она у нас нередко не выполняется вообще. Например, есть 132 статья, где написано, что в функции местного самоуправления входит охрана общественного порядка. Однако местное самоуправление этим не занимается, даже близко не подпускают.
Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит к оторванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется в больших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результате получается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений, выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения.
9.2. Особенности управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях.
Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля является одним из основных резервов общественного развития. Каждый гражданин, проживающий на территории любого административного уровня, в том числе и муниципального образования, считает ее общественной собственностью, в т.ч. и своей. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика, как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей, должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости. Это возможно при условии разграничения и определения содержания процедур и условий управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, начиная от функционирования земельного рынка, формирования земельного участка и определения его целевого назначения до определения кадастровой стоимости участка, установления обременений в его использовании, проведения земельного контроля, принятия мер ответственности за состояние участка.
В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее существенными являются задачи разграничения земель по формам собственности, выбора наиболее эффективного направления использования земельных участков и организация процесса передачи прав на землю.
Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.
Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами черты муниципального образования, также являются землями собственности муниципального образования (рис. 9.1).
Можно сформулировать следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления.
1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.
Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и устанавление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.
Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления:
Возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.
Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура исполнительного органа местного самоуправления.
2. Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны, поэтому федеральным законодательством предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня.
Исполнительный орган местного самоуправления должен осуществлять:
Исполнительно-распорядительные функции;
Готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету и иным вопросам, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.
Можно выделить несколько групп структурных подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления:
Структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации;
Отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления;
Подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.
3. Принцип вертикального разделения функций.
На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:
Хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности;
Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации;
Территориальные отделы областных администраций.
Муниципальные земли
Показатели
Характеристика
Состав земель
Основное назначение
Площадь и размещение земельных участков
Субъекты собственности
Территория в границах муниципального образования.
Земли за пределами муниципального образования, приобретенные органами местного самоуправления.
Обслуживание потребностей населения муниципального образования.
Решение вопросов местного значения.
Развитие городского хозяйства и инженерной инфраструктуры.
Перспективное развитие муниципального образования.
Устанавливается путем законодательного разграничения земель между Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием.
Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления.
Продажа в частную собственность.
Постоянное и временное пользование.
Пожизненное наследуемое владение.
Форма распоряжения
Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель
В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.
4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.
Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.
Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.
Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:
Государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право собственности на землю;
Свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;
Договор аренды на земельный участок (земельную долю);
Договор временного пользования землей.
Разрешенное использование земель - использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):
1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;
2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
3) сохранение зеленых насаждений;
4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;
5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.
земель государственной собственности - органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;
муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;
земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.
Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.
Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.
Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.
Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.
Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.
При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:
1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;
2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)
3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;
4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;
5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;
6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;
7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;
8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;
9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;
10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);
11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;
12) динамика объемов инвестиций и т.п.
До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.
С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.
Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.
На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.
Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.
Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:
Местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;
- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;
Территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;
- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;
Органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;
Органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;
- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;
Органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.
Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.
Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.
Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.
Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.
Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.
К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:
Политические;
Экономические;
Конкурентные;
Социальные;
Рыночные;
Экологические и др.
Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.
Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.
Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.
Кроме того, под влиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.
| " |
Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля является одним из основных резервов общественного развития. Каждый гражданин, проживающий на территории любого административного уровня, в том числе и муниципального образования, считает ее общественной собственностью, в т.ч. и своей. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика, как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей, должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости. Это возможно при условии разграничения и определения содержания процедур и условий управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, начиная от функционирования земельного рынка, формирования земельного участка и определения его целевого назначения до определения кадастровой стоимости участка, установления обременений в его использовании, проведения земельного контроля, принятия мер ответственности за состояние участка.
В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее существенными являются задачи разграничения земель по формам собственности, выбора наиболее эффективного направления использования земельных участков и организация процесса передачи прав на землю.
Объектом управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.
Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами черты муниципального образования, также являются землями собственности муниципального образования (рис. 9.1).
Можно сформулировать следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления.
1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.
Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и устанавление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.
Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления:
Возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.
Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура исполнительного органа местного самоуправления.
2. Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны, поэтому федеральным законодательством предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня.
Исполнительный орган местного самоуправления должен осуществлять:
Исполнительно-распорядительные функции;
Готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету и иным вопросам, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.
Можно выделить несколько групп структурных подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления:
Структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации;
Отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления;
Подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.
3. Принцип вертикального разделения функций.
На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:
Хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности;
Общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации;
Территориальные отделы областных администраций.
Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель
В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.
4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.
Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.
Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.
Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:
Государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право собственности на землю;
Свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;
Свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;
Договор аренды на земельный участок (земельную долю);
Договор временного пользования землей.
Разрешенное использование земель - использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):
1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;
2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
3) сохранение зеленых насаждений;
4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;
5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.
земель государственной собственности - органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;
муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;
земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.
Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.
Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.
Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.
Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.
Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.
При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:
1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;
2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)
3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;
4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;
5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;
6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;
7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;
8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;
9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;
10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);
11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;
12) динамика объемов инвестиций и т.п.
До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.
С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.
Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.
На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.
Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.
Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:
Местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;
- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;
Территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;
- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;
Органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;
Органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;
- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;
Органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.
Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.
Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.
Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.
Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.
Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.
К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:
Политические;
Экономические;
Конкурентные;
Социальные;
Рыночные;
- экологические и др.
Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.
Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.
Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.
Кроме того, подвлиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.
Рис. 9.2. Влияние факторов на систему управления муниципальными землями
Поэтому система управления земельными ресурсами любого муниципального образования должна разрабатываться, исходя из следующих положений:
1. Составляться на основе анализа состояния и перспектив развития социально-экономической и политической ситуации в стране, регионе, муниципальном образовании на основе материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми распологает или которые может реально привлечь муниципальное образование для своего развития.
2. Учитывать долгосрочные перспективы развития муниципального образования, сообщества муниципальных образований, а также интересы соседних территорий, органов власти субъекта Федерации и федерального центра.
3. Охватывать основные направления развития муниципального образования: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.
4. Быть совокупностью программ, развернутых задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей.
5. Обеспечивать периодическую конкретизацию в форме годовых планов в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов сообщества муниципального образования на развитие территории.
Исходя из сложности системы, в основу процесса управления земельными ресурсами муниципального образования должна быть положена земельно-информационная система (ЗИС), которая позволит:
Проводить мониторинг состояния объекта управления;
Обеспечить контроль исполнения решений и эффективности исполнительных механизмов;
Осуществлять анализ внешних и внутренних проблемных ситуаций и прогнозирование их развития;
Проводить поддержку процедур принятия решений;
Осуществлять управление деятельностью органов местного самоуправления;
Обеспечить надежное хранение и оперативный избирательный доступ к большим объемам информации;
Осуществлять автоматизированную поддержку процедур обработки информации;
Формировать внешние и внутренние коммуникации, а также обеспечить поддержку доступа к удаленным источникам и фондам.
Для того, чтобы создать реально действующую систему и избежать необоснованных финансовых затрат при создании муниципальной земельно-информационной системы, необходимо обеспечить следующие условия:
1. Обязательность интеграции (добровольной или принудительной), так как только в этом случае информация будет полной, достоверной, точной и актуальной.
2. В основу принципа создания ЗИС должно быть положено движение информации снизу вверх, что не требует значительных единовременных финансовых затрат, формирования дополнительных контролируемых органов, жесткой исполнительной дисциплины.
3. Структура земельно-информационной системы для управления должна учитывать роль конкретных ведомств в ведении ЗИС (земельные комитеты, органы архитектуры, БТИ, комитеты по управлению имуществом и др.). Поэтому целесообразно создание специализированных информационных центров, осуществляющих сбор и обобщение информации.
4. Обязательность учета существующих регистров информации, которые ведут потенциальные участники системы.
Основой земельно-информационной системы административного района, предназначенной для управления территорией, может стать автоматизированная информационная система земельного кадастра. Это обусловлено тем, что объектом земельного кадастра является земельные участки являющиеся необходимым условием существования человечества и системообразующим компонентом. Поэтому земельный фонд административного района, его структура оказывает существенное влияние на систему расселения, на размещение предприятий, а в поселениях – на организацию их территории.
Процесс формирования показателей для муниципальной земельно-информационной системы можно разделить на три части.
1. Выявление главных функций (свойств, целей, предназначения). На этой стадии происходит формирование (выбор) основных предметных понятий, используемых в системе, определяется тип выхода: материальный, энергетический, информационный. В системе управления выходом является информация о состоянии системы, которая может быть представлена в виде тематических карт, графиков, диаграмм, таблиц.
2. Выявление основных частей (блоков, модулей) системы и их функции, формирование единства этих частей в системе.
На этой стадии происходит описание внутреннего содержания системы, выявляется состав основных блоков и их роль в системе. Кроме того, выявляют сведения о структуре и характере основных связей. Такие сведения удобно представлять и изучать при помощи структурных схем, где выясняется наличие и характер соединения частей (параллельный, последовательный), направленность воздействия между частями, выявляются системообразующие факторы (связи, взаимообусловленности).
3. Выявление основных процессов в системе, их роль, условия осуществления, выявление скачков, смен состояний в функционировании системы. В системах управления выявляются и изучаются основные управляющие факторы, изучается динамика важнейших изменений в системе, ход событий, вводятся параметры состояния, рассматриваются факторы, изменяющие эти параметры, обеспечивающие течение, а также условия начала и конца процессов. Изучается степень управляемости процессов и их влияние на осуществление системой своих главных функций. Для систем управления на этом этапе также необходимо уточнить основные управляющие воздействия, их тип, источник и степень влияния на систему.
Основным результатом на выходе системы управления муниципальным образованием является информация. В свою очередь, информационный фонд в условиях создания, функционирования и развития систем управления является главным источником эффективного принятия решений. Система должна обеспечить необходимой информацией орган управления и все подсистемы в требуемые сроки и в удобной для пользователя форме, поэтому информацию целесообразно разделять на отчетную и оперативную. Отчетная информация применяется в основном для планирования и прогнозирования и задачи, решаемые с применением этой информации, характеризуются, как правило, большими размерами и объемом работ. Оперативная информация применяется для решения задач, требующих незамедлительного решения. Время для решения этих задач, как правило, лимитировано, частота изменения исходных данных велика.
Для системы управления территорией необходимы следующие виды информации:
Нормативные и справочные данные, составляющие информационный базис системы;
Текущие сведения и оперативная информация, поступающие из окружающего информационного пространства, требующие ответной реакции системы или влияющие на алгоритм выработки решений;
Накапливаемые учетные и архивные сведения, необходимые для планирования и развития системы.
При использовании земельно-информационных технологий эффективным и наглядным является картографический способ представления информации в виде тематических и топографических карт - главного источника пространственно-временной информации в системе географических и прямоугольных координат, которые служат основой для координатной привязки (географической локализации) информации, поступающей в систему и имеющую пространственную природу.
Картографический способ позволяет: проводить картографический анализ, один из наиболее эффективных способов выявления географических закономерностей, связей, зависимостей при формировании баз знаний, осуществления картографического моделирования и является главным средством преобразования информации в процессе принятия решений управления, проведения экспертиз;
Визуальный образ дает представление о пространственном и временном распределении различных процессов и явлений;
- формировать как реальные пространства, так и условные, такие как экономические характеристики, распространение социальных явлений, зоны влияния различных факторов, при этом происходит увязка и детализация границ этих пространств.
Данные в графической базе данных муниципальной ГИС представлены слоями. Принятая концепция послойного представления графической информации предполагает пространственное размещение описываемых объектов и их координатную привязку к местности, а также предусматривает связи семантических и графических баз данных, что обеспечивает широкие возможности для формирования пользовательских интерфейсов и работы с различными форматами растрового и векторного представления графических данных.
Рассмотрим особенности управления земельными ресурсами муниципалитетов на примере г. Добрянка Пермской области.
Систему органов самоуправления городского сообщества города Добрянки образуют:
1) городская дума- представительный орган городского самоуправления;
2) администрация города - исполнительный орган, через который глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия на территории муниципального образования;
3) администрации поселковых и сельских поселений - исполнительные органы, через которые глава городского самоуправления осуществляет свои полномочия;
4) старосты - выборные должностные лица поселков, сел, деревень;
5) органы территориального общественного самоуправления - выборные коллегиальные органы территорий, не являющихся муниципальными образованиями (рис. 9.3.)
Под государственным управлением земельными ресурсами
понимают организационно-правовое и экономическое воздействие государства на использование и охрану земель на территории РФ. Государственное управление можно также рассматривать как осуществление исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий по земельным вопросам в целях организации рационального использования и охраны всех земель на территории РФ.
Государство осуществляет управление землей в двух аспектах:
- - как собственник земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);
- - как суверен, осуществляющий публичное управление в отношении всех земель независимо от форм собственности.
Управление землями на территории России осуществляют:
- - Российская Федерация (в лице федеральных органов государственной власти);
- - субъекты Российской Федерации (в лице региональных органов государственной власти);
- - муниципальные образования или органы местного самоуправления.
Цели государственного управления землями:
- - реализация органами власти и управления своих правомочий в соответствии с законодательством;
- - организация рационального использования и охраны всех земель;
- - охрана прав на землю граждан и юридических лиц.
Стратегические задачи муниципального управления землями:
- - повышение эффективности использования земли на территории муниципального образования;
- - увеличение доходной части местного бюджета от земельных платежей и сделок с землей;
- - максимальное удовлетворение потребностей в земельных участках;
- - устойчивое использование земель;
- - предельное увеличение земли в оборот.
Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений закреплены в ст. 9 Земельного кодекса:
- - установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
- - установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
- - государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;
- - осуществление государственного земельного надзора;
- - установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
- - резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;
- - разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
- - иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами. 1
Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).
Структура федеральных органов исполнительной власти (см. табл. 2), реализующая полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений, утверждена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636.
Структура федеральных органов исполнительной власти
|
Федеральные министерства |
Министерство природных ресурсов и экологии |
Министерство сельского хозяйства |
Министерство экономического развития |
|
Координируемые ими службы и агентства |
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральное агентство лесного хозяйства |
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору |
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом |
|
Земли особо охраняемых природных территорий и объектов; Земли лесного фонда; Земли водного фонда |
Земли сельскохозяйственного назначения |
Система органов государственного управления земельными ресурсами на федеральном уровне регулируется следующими документами:
- - Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
- - Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 «О Министерстве экономического развития РФ»;
- - Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»;
- - Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ»;
- - Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования...»;
- - Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства РФ»;
- - Постановление Правительства РФ от 09.02.2012 № 109 «О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель»;
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области земельных отношений относятся:
- - резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации;
- - разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
- - иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты Российской Федерации также осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляющих управление земельными ресурсами, устанавливается субъектами РФ самостоятельно. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять систему органов государственной власти в регионе, устанавливать их статус, наименование, порядок формирования, компетенцию и др. В то же время действие принципа самостоятельности ограничено положением Конституции
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся:
- - резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- - установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- - разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
- - иные полномочия, направленные на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель . Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления нс входят в систему органов государственной власти. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения .
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации 1 .
К основным функциям государственного управления земельными ресурсами можно отнести:
- - перевод земель из одной категории в другую;
- - мониторинг земель;
- - землеустройство;
- - ведение государственного кадастра недвижимости;
- - планирование использования земель;
- - территориальное зонирование;
- - оценка земель;
- - предоставление земельных участков и изъятие земель;
- - контроль за использованием и охраной земель;
- - государственная регистрация прав на землю и сделок с ней.
Перевод земель из одной категории в другую - это изменение
категории и целевого назначения земельного участка, т. е. деятельность уполномоченных органов по установлению фактической цели использования земельного участка, изучению природных, социальных, экономических и иных факторов использования земельного участка, направленному на выбор того целевого назначения, которое бы соответствовало эффективному и рациональному использованию земельного участка, а также издание индивидуального правового акта об отнесении земельного участка к определенной категории.
Перевод земель осуществляется в соответствии со ст. 8 Земельного кодекса, Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», градостроительным, лесным и иным федеральным законодательством.
Перевод земель осуществляется:
- 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
- - из земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;
- - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;
- - из земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления.
Для земель, находящихся в частной собственности:
- - перевод земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- - перевод земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
Мониторинг земель - это система наблюдений за состоянием земель. Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды. Объектами мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. Мониторинг осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти во взаимодействии друг с другом, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным.
Задачами мониторинга являются:
- - своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
- - информационное обеспечение ведения государственного кадастра недвижимости, в том числе земель, государственного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
- - обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Порядок осуществления государственного мониторинга земель регулируется Положением об осуществлении государственного мониторинга, утвержденным Постановлением Правительства от 28.11.2002 № 846.
Мониторинг включает в себя:
- - сбор информации о состоянии земель, ее обработку и хранение;
- - непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
- - анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
В зависимости от сроков и периодичности проведения съемки наблюдения и обследования делятся на:
- - базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
- - периодические (раз в три года и более);
- - оперативные (фиксирующие текущие изменения).
Землеустройство - система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (внутрихозяйственное землеустройство).
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства в основном осуществляется ст. 68, 69 ЗК РФ и Федеральным законом от 18.06.2001 «О землеустройстве» 1 .
" СЗ РФ. 2001. №26. Ст. 2582.
Цель землеустройства заключается в обеспечении рационального использования земель, их охраны, улучшении ландшафтов. Различают территориальное и внутрихозяйственное землеустройство. Объектами территориального землеустройства являются территории субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков. Объектами внутрихозяйственного землеустройства являются земельные участки, используемые гражданами и юридическими лицами для сельскохозяйственного производства, и территории, используемые общинами коренных малочисленных народов для обеспечения их традиционного образа жизни.
Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. При проведении землеустройства обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты при его проведении. Отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. Заинтересованные лица вправе обжаловать действия, ущемляющие их права и законные интересы, в установленном законом порядке.
В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Под землеустроительным процессом понимается организация и порядок проведения землеустройства.
Землеустроительный процесс состоит из следующих этапов:
- - из подготовительных работ;
- - разработки прогнозов, схем, проектов землеустройства;
- - рассмотрения и утверждения проектной документации;
- - перенесения проектов в натуру (на местность);
- - оформления и выдачи землеустроительных материалов и документов;
- - осуществления авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.
- Ч. 1 ст. 77 Конституции РФ // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
- СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Ст. 11 Земельного кодекса РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
- СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
