Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушениям ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (статья 72 ФЗ № 131 от 06.10.2003г.).

Различают ответственность перед государством:

1) представительного органа местного самоуправления;

2) главы муниципального образования;

3) главы местной администрации.

Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ.

Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения.

Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования.

Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий.

По мнению Конституционного Суда положение о досрочном прекращении полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность представительного органа перед государством.

Прекращение полномочий представительного органа производятся законом субъекта РФ о его роспуске на основании решения суда:

1) если судом будет установлено, что был принят нормативный акт, нарушающий положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а представительный орган в течение 3-х месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного в решении суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 1 месяц со дня вступления решения суда в законную силу;

2) если, избранный в правомочном составе представительный орган местного самоуправления в течение 3-х месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 3 месяца со дня вступления решения суда в законную силу;

3) если вновь избранный в правомочном составе представительный орган местного самоуправления в течение 3-х месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Срок для обращения высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган с законопроектом о роспуске органа местного самоуправления составляет 3 месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления, он может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.

Закон возлагает на суд обязанность рассмотреть жалобу в течение 10 дней со дня ее подачи (статья 73 ФЗ № 131-ФЗ от 6.10.2003г.).

Статья 35 Устава МР «Каларский район» не расписывает ни оснований прекращения, ни процедуры, делая ссылку на статью 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но статья 68 Устава подробно регламентирует этот вопрос, определяя саму процедуру и основания.

Кроме оснований, предусмотренных указанной статьей закона, Устав предусматривает досрочное прекращение полномочий Совета МР по следующему основанию:

1) в случае вступления в силу решения суда Забайкальского края о неправомочности данного состава депутатов Совета, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Процедурные вопросы для подачи такого заявления в суд не прописаны, что дает основания предположить, что действует гражданско-процессуальное законодательство;

Досрочное прекращение полномочий Совета влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

В соответствие со статьей 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случаях:

1) издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, и если такие противоречия установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения действий (в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Данные факты должны быть установлены соответствующим судом. При этом ответственность перед государством наступает только в случае, если это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях глава исполнительной власти (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

При этом Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены пределы срока издания такого правового акта.

Этот срок не может быть менее одного месяца со дня принятия последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, а также не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены судебные гарантии для главы муниципального образования или главы местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации был принят акт об отрешении от должности. Глава муниципального образования или глава местной администрации вправе обжаловать указанный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения не должен быть более 10 дней со дня подачи такой жалобы.

Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и отрешенный от этой должности высшим должностным лицом субъекта, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с данным обстоятельством (п.6 ст.32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Устав муниципального района «Каларский район» подробно расписывает эти положений закона и в отношении Главы муниципального района, и в отношении главы администрации муниципального района (статья 28 п. 1 п.п. 4; ст. 43, п. 1, п.п. 4, ст. 68 Устава).

Статья 43 Устава района предусматривает дополнительные по отношению к положениям Федерального закона № 131-ФЗ основания ответственности руководителя администрации района. Это:

1) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

2) заявления Совета муниципального района или главы муниципального района «Каларский район» в суд - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных п. 8 статьи 42 Устава;

2) заявление Губернатора Забайкальского края в суд - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Забайкальского края, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных п. 8 статьи 42 Устава;

3) заявления руководителя администрации муниципального района «Каларский район» в суд - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления муниципального района «Каларский район» и (или) органами государственной власти Забайкальского края.

Статья 28 Устава муниципального района в отношении Главы муниципального района предусматривает дополнительное основание ответственности в виде прекращения полномочий, если в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда, при этом процедурные вопросы прекращения полномочий в данном случае в Уставе не прописаны.

Указанная статья Устава также предусматривает и возможность удаления Главы муниципального района в отставку Советом муниципального района «Каларский район» по инициативе депутатов или по инициативе Губернатора Забайкальского края по основаниям и в порядке, предусмотренным статьей 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Уставе процедурные вопросы такого удаления прописаны в статье 69.

Основаниями удаления Главы муниципального района в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие), повлекшие (повлекшее) наступление последствий, которые перечислены в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 75 ФЗ № 131, а именно,

При возникновении просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых обязательств свыше 30% собственных доходов бюджета или свыше 40% по исполнению бюджетных обязательств, при условии выполнения своих обязательств перед местным бюджетом региональным и федеральным бюджетом (п.2 ч. 1 ст. 75 ФЗ). Бюджет Каларского района, составленный в начале года по правилам бюджетного законодательства, обеспечивает потребности района только на 50%, т.е. на полгода, а потом все денежные средства заканчиваются, кредиторская задолженность по заработной плате, коммунальным услугам и т.п. растет, дотации субъекта идет только на покрытие кредиторки по заработной плате и иногда при возникновении чрезвычайной ситуации, когда в условиях Крайнего Севера возникает угроза отключения котельных от электроснабжения, на оплату коммунальных услуг. В соответствие с этим систематически население судится с работодателем - муниципальным учреждением и муниципальной казной, отстаивая свои надбавки, зарплаты, северные льготы и т.д, но об этом пойдет речь в соответствующем разделе доклада. Казалось бы, это положение об удалении от должности в Каларском районе должно действовать ежегодно, но этого не происходит, поскольку региональная исполнительная и законодательная власти прекрасно осведомлены о фактической фиктивности составленных бюджетов.

При нецелевом расходовании бюджетных средств, представленных для осуществления отдельных государственных полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ). Такое нецелевое расходование бюджетных ассигнований выявляется как минимум один раз в год, при финансовой проверке субъектом РФ. В ряде случаев в судебном порядке органам местного самоуправления удается отстоять свою правоту, однако возвратить снятые в бесспорном безакцептном порядке денежные средства, в том числе штрафные санкции, удается не всегда. В лучшем случае региональная власть произведет какой-либо зачет, в худшем уменьшит дотацию на эту сумму. Применять эту меру ответственности также возможно ежегодно, но она не применяется. Причиной этого, как я подозреваю, является нежелание региональной власти вводить «губернаторское правление», предусмотренное статьей 75 ФЗ, поскольку все проблемы сразу «лягут на плечи» субъекта РФ, а не местной власти. Истории Каларского района поэтому изобилует случаями, когда Глава муниципального района и его представительный орган объединившись, что бывает очень редко, вынуждают Губернатора Забайкальского края ввести «губернаторское правление». Результатом таких согласованных действий бывает (всегда!!!) выделение каких-либо незапланированных дотаций из бюджета Забайкальского края, а не исполнение полномочий непосредственно региональной властью.

2) следующим основанием для удаления Главы является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных ФЗ № 131, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанность по обеспечению осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы представительным органом по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ и другими федеральными законами.

С инициативой об удалении Главы муниципального района может выступить как представительный орган местного самоуправления, так и высшее должностное лицо субъекта РФ.

Инициатива депутатов (не менее 1/3 от численного состава) или высшего должностного лица субъекта РФ оформляется в форме обращения и проекта решения об удалении и вносится в представительный орган, который обязан не позднее следующего дня уведомить об этом главу и высшее должностное лицо субъекта РФ, мнение которого учитывается при рассмотрении такой инициативы, а в случаях, если имеются основания, предусмотренные п.2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ, то требуется согласие высшего должностного лица субъекта РФ.

Пунктом 7 статьи 74.1 ФЗ предусмотрен месячный срок для рассмотрения инициативы. Решение об удалении в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 депутатов от установленной численности.

Решение об удалении в отставку подписывается председателем представительного органа или председательствующим на заседании, если глава возглавляет представительный орган, или депутатом, председательствующим на заседании, если глава сельского поселения исполняет полномочия председателя представительного органа и возглавляет исполнительно-распорядительный орган.

Таким образом, видим, что сама процедура удаления главы, построена таким образом, что без сговора представительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ, применить к главе такую меру ответственности не представляется возможности.

Представительный орган при рассмотрении инициативы и решении вопроса об удалении главы в отставку кроме всего прочего должен обеспечить:

1) заблаговременное получение главой уведомления о дате и месте проведения заседания, его ознакомление с обращением и проектом решения;

2) предоставление главе возможности дать объяснения по поводу удаления его в отставку.

Глава вправе дать письменное особое мнение, если не согласен с удалением в отставку. Решение об удалении в отставку подлежит обязательному опубликования (обнародованию) в течение 5 дней с даты принятия. Особое мнение главы при его наличии также подлежит опубликованию.

В случае отклонения обращения об удалении в отставку, повторно вопрос на рассмотрение может быть вынесен не позднее, чем через два месяца со дня проведения заседания о рассмотрении вопроса об удалении в отставку.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также предусматривается и возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, о которых немного говорилось выше.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

а) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

б) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

в) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом установлены ограничения на исполнение отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, не могут быть временно возложены на региональные органы государственной власти, следующие полномочия органов местного самоуправления:

Принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;

Установление структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территории муниципального образования.

Решение о временном возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий принимается главой исполнительной власти региона. Основанием для принятия такого решения является обращение представительного органа местного самоуправления или решение законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемое квалифицированным большинством - не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

В случае если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Следует также отметить, что решения органов государственной власти субъекта РФ по данной проблеме могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Устав муниципального района «Каларский район» положений о временном исполнении отдельных полномочий государственными органами не прописывает.

В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Характерно, что вся ст. 34 называется "Органы местного самоуправления", ч. 1 этой статьи говорит о "структуре органов местного самоуправления" (курсив наш. - Авт.), тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005 г.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (2002 г.) претерпел прямо противоположное изменение. В начальной редакции Закона в ст. 2 "Основные термины и понятия" говорилось (п. 49), что органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление. В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы. Таким образом, выборные должностные лица из перечня исключены.

Если ориентироваться на основной акт для местного самоуправления - Федеральный закон 2003 г., то надо отметить, что законодатель не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Правда, в ст. 2 "Основные термины и понятия" Федерального закона 2003 г. все же даны характеристики органов и должностных лиц местного самоуправления, которые позволяют увидеть по крайней мере организационные различия между ними.

По Закону "органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален - состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.

Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, приведем их текстуально:

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Итак, кто же на основе этих формулировок Закона относится к должностным лицам местного самоуправления?

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.

В правовых актах разного назначения неодинаково определяются круг и статус должностных лиц местного самоуправления. В частности, по Кодексу РФ об административных правонарушениях, по Уголовному кодексу РФ (ст. 285) должностное лицо является таковым, если оно наделено функциями представителя власти, т.е. обладает распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.

Мы касаемся должностных лиц местного самоуправления, в той или иной мере отвечающих за решение вопросов местного значения.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.

К примеру, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "О наименовании органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия" для всех видов муниципальных образований установлено общее наименование органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования - Совет депутатов; местная администрация - администрация; глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, - председатель Совета депутатов; глава муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек - глава села (поселка, сельсовета); глава местной администрации - глава администрации.

Согласно Закону Читинской области от 19 мая 2004 г. "О наименованиях органов местного самоуправления в Читинской области" представительный орган поселений и муниципальных районов именуется Совет, а в городском округе - Дума. Глава муниципального образования именуется главой, наименование местной администрации - администрация.

Унифицированное наименование органов муниципального образования установлено в Карелии. Согласно Закону Республики Карелия от 25 января 2005 г. "О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия" они именуются Совет, глава и администрация во всех муниципальных образованиях.

Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муниципального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Камчатской области "О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав" и "О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав" от 5 марта 2005 г. представительный орган Быстринского района именуется Думой, а Мильковского - Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений - Собрание депутатов, глава и администрация.

На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. Так, согласно концепции организации органов местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", утвержденной решением городского Совета от 23 марта 2003 г., структуру органов и должностных лиц этого муниципального образования составляют: глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем; представительный орган - городской Совет города Астрахани, состоящий из 35 депутатов, избираемых по одномандатным округам; глава местной администрации - им является городской управляющий, назначаемый на должность городским Советом по представлению конкурсной комиссии; контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, которая формируется городским Советом; муниципальная избирательная комиссия, формируемая городским Советом; муниципальное казначейство, формируемое городским Советом; комитет имущества, землепользования и градостроительства, формируемый городским Советом. Уставом муниципального образования "Город Астрахань" предусматривается создание муниципальной милиции и муниципальной пожарной охраны.

Органы и должностные лица МС несут ответственность троякого вида:

1) ответственность перед населением

2) ответственность перед государством

3) ответственность перед юридическими и физическими лицами

В науке МП выделяют 2 вида ответственности:

1. позитивная

2. негативная

Позитивная ответственность выражается в строгом соблюдении законодательства, точном следовании его нормам. Она предполагается в осознании гражданином необходимости исполнения законодательных норм. Позитивная ответственность реализуется, например, в форме отчётов перед избирателями.

Негативная ответственность представляет собой неблагоприятные последствия, которые лицо претерпевает за нарушение закона.

Существуют мнения, согласно которым ответственность нужно рассматривать только как негативную.

Однако ряд учёных выделяют «двухаспектную» ответственность, т.е. рассматривают в совокупности позитивную и негативную.

В зависимости от вида ответственности выделяют уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную, конституционно-правовую, муниципально-правовую.

Основанием наступления муниципально-правовой ответственности является утрата доверия.

2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

В соответствии со ст.48 ФЗ «Об общих принципах…» основанием для наступления данного вида ответственности является утрата доверия населением.

Данный вид ответственности является особым, поскольку может наступать и не в результате совершения неправомерных действий.

Привлекать по данному виду ответственности может только население МО.

Субъектом же ответственности выступают органы и должностные лица МС.

Результатом данного вида ответственности должен быть роспуск представительного органа либо прекращение полномочий должностного лица.

Законодательство на сегодняшний день не содержит порядка роспуска органа МС в связи с утратой доверия населения.

Одним из главных принципов организации и деятельности ОМС является коллегиальность, которая означает, что ОМС состоит не из одного лица, а из нескольких лиц => решения принимаются не одним лицом, а органом коллегиально.

Представительный орган МС состоит из депутатов, которые избираются избирателями округов. Депутат конкретного округа ответственен перед избирателями именно этого органа. В случае утраты депутатом доверия населения он может быть отозван (также как и глава МО). Но не совсем понятно, как может быть отозван ОМС в целом. Орган МС может быть распущен органами гос. власти в случае нарушения законодательства, однако, это уже будет ответственность ОМС перед государством => непосредственно перед населением могут нести ответственность отдельные выборные лица, но не орган в целом.

Порядок и условия реализации данного вида ответственности перед населением устанавливаются Уставом МО. Однако на сегодняшний день, как правило, такой порядок закреплён законом субъекта «Об отзыве выборного лица органа МС». Основанием отзыва является утрата доверия населения. Однако в законодательстве данное понятие не расшифровывается.

Под утратой доверия следует понимать неудовлетворённость избирателей деятельностью выборного лица, связанною совокупно или по отдельности с такими причинами, как

невыполнение предвыборной программы

отказ от контактов с избирателями

отказ от ведения приёма избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

Мнения учёных об институте отзыва разделяются:

некоторые учёные (например, судья КС Витру к) считают, что отзыв депутата

служит одновременно и формой института прямой демократии. Установление института отзыва расширяет возможности граждан по формированию дееспособного авторитетного состава представительных органов власти, служит гарантией населению позитивной юридической ответственности депутатов.

Другие учёные (например, Морщико ва, Баглай) убеждены, что институт отзыва

не согласуется с идеями плюрализма парламентской деятельности, направлен против парламентского меньшинства. По их мнению, введение института отзыва практически не исключает ситуаций, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишён мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Отзыв характерен для тоталитарных государств, демократические государства он ведёт к нарушению стабильности результатов выборов. Вместо этого института достаточно ввести дисциплинарные меры (вплоть до лишения депутатского мандата).

На самом деле отзыв является не только гарантией поддержания связи депутата (выборного лица) с населением, но и санкцией против депутата, ненадлежащим образом выполняющего свои обязанности.

1. Понятие и система органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления – это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения. Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

б) выполнение отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан, или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы депутатов и т.д. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ.

Актами местного самоуправления устанавливается содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации, наделяющей население соответствующих территорий правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нечеткое разделение ответственности объективно является предпосылкой для возникновения конфликтных ситуаций. Поэтому важно отделить виды и формы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет (ст.70): Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Таким образом, можно констатировать три вида их ответственности:

• 1) перед государством;
• 2) перед населением муниципального образования;
• 3) перед физическими и юридическими лицами.

Рассмотрим каждый из видов ответственности. Первый - ответственность перед населением муниципального образования. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Большинство исследователей подчеркивают, специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Норма. - 1996. - с. 178..

Более того, такая ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм. Как отмечает К. Амирбеков Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2000. - №30. - с.18., ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия. Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности. Наибольший разброс точек зрения связан именно с определением понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей. Возникает проблема, суть которой том, что термин «доверие» носит не правовой, неюридический характер. Им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому чему-нибудь» Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.. Отсюда, логичные вопросы: кто определяет критерии доверия или недоверия? При какой степени «недоверия» (или процентном соотношении) органы местной самоуправлении и должностные лица привлекаются к ответственности?

Закон лишь определяет, что условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований. В законодательных актах субъектов РФ по-разному регулируются и вопросы об инициаторах отзыва депутатов. Таким образом, отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.

Второй вид ответственности - ответственность перед государством.

Местное самоуправление отделено от государственной власти, а поэтому органы государственной власти не вправе вмешиваться во внутренние дела муниципальных образований. В то же время взаимоотношения между муниципальными образованиями и государством в лице его органов власти не могут строиться по нормам международного права. Муниципальные образования не могут владеть государственным иммунитетом, поскольку находятся в составе суверенного государства.

Итак, в соответствии со ст.72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013), ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Но основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с действующей редакцией Закона (п.1 ст.73), в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

На этот раз законодатель четко и последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности полномочных лиц.

В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Законодатель четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.

Согласно п 2.2 ст. 73 настоящего закона, в случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Такой же порядок предусмотрен и в отношении главы муниципального образования. Предложения об удалении главы муниципального образования в отставку могут быть внесены по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Если происходит удаление главы муниципального образования в отставку, тогда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.

Третий вид ответственности - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Законодатель в ст. 76 Закона закрепил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина.

Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается судом либо арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, то есть за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб.

Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.