Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления. Перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта российской федерации и органами местного самоуправления

Проблема определения компетенции различных уровней власти в государстве заключается в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, а также в адекватном отражении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в нормативных правовых актах.

Отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений. Наличие дублирующих вопросов местного значения порождает сложности при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями.

2015 год ознаменован тем, что 27 мая 2014 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131-ФЗ), и с 1 января т.г. в ведении сельских поселений оставлено только тринадцать вопросов местного значения из тридцати девяти (ФЗ № 136-ФЗ) .

В соответствии с ч. 3 ст. 14 ФЗ №131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения отнесены следующие вопросы:

составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
формирование архивных фондов поселения;
утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм);
присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;
оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Из полномочий сельских поселений исключены такие важнейшие полномочия как:

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;
выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;
утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения;
осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений и др.

Согласно ч. 4 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросы местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Ч. 3 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131-ФЗ вопросов местного значения городских поселений.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 ФЗ № 131-Ф3 органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

Таким образом, осуществлять отдельные полномочия органы местного самоуправления сельских поселений смогут только при наличии заключенных соглашений с органами муниципального района и бюджетного финансирования на осуществление переданных полномочий.

Перераспределение полномочий неизбежно влечет решение кадрового вопроса, поскольку полномочия, реализуемые работниками сельских поселений, переходят муниципальным служащим муниципальных районов. В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ определение численности работников органов местного самоуправления относится к исключительной компетенции самих органов местного самоуправления. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ). Штатное расписание органа местного самоуправления составляется и утверждается ими самостоятельно (ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 25-ФЗ) . К компетенции субъектов Российской Федерации отнесено лишь утверждение реестра должностей муниципальной службы (перечня наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций), соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установление типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определение классных чинов муниципальной службы и порядка их присвоения (ст. 6,7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 9.1 ФЗ № 25-ФЗ). Таким образом, решение вопроса о сокращении штатной численности работников местной администрации сельских поселений относится к ведению самих сельских поселений и напрямую не вытекает из Федерального закона № 136-ФЗ.

Таким образом, перераспределение полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами на основе соглашений представляется наиболее приемлемым, так как учитываются интересы муниципального района и сельского поселения, особенности территории, а также возможности конкретного муниципального района и сельского поселения. Это позволит выбрать наиболее эффективный и рациональный способ исполнения полномочий.

Одним из концептуальных моментов Федерального закона № 131-ФЗ является отнесение регулирования компетенции местного самоуправления к предметам федерального ведения. Изменения, внесенные в этот Закон Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, придали разграничению полномочий по определению компетенции местного самоуправления более гибкий характер на основе усиления федеративных начал правового регулирования в этой сфере. В Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 1.2 ст. 17), равно как в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 6.1 ст. 26.3), введен новый институт перераспределения законами субъектов РФ полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Смысл этой новеллы в том, чтобы обеспечить дифференцированное правовое регулирование компетенции муниципальных образований разного вида с учетом региональных условий и особенностей путем передачи на уровень субъекта РФ (в порядке перераспределения) полномочий по вопросам местного значения, исполнение которых посредством местного самоуправления сталкивается в конкретных условиях с объективными затруднениями, не позволяющими добиться желаемого социального результата, и которые могут быть более эффективно реализованы с помощью региональной государственной власти.

Сама по себе возможность перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти путем переноса отдельных полномочий органов местного самоуправления на уровень субъекта РФ не расходится с конституционными требованиями, предъявляемыми к правовому регулированию компетенции местного самоуправления, которые, однако, определяют правомерный режим ее реализации. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П пришел к выводу о том, что передача органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти противоречит Конституции РФ, поскольку: во-первых, ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти как ведущая к ограничению прав местного самоуправления непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), а не субъектов РФ. Тем самым Конституционный Суд РФ не отверг как таковую передачу полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, но установил, что она допустима только в соответствии с федеральным законом и лишь в отношении полномочий органов местного самоуправления по вопросам, которые не отнесены к их компетенции непосредственно Конституцией РФ. Действующее правовое регулирование перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти учитывает эти подходы Конституционного Суда РФ, поскольку исходит из федеральной законодательной основы этого института и не допускает отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а именно они характеризуют функционально-правовое содержание конституционного статуса местного самоуправления (ч. 1 ст. 130,

ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), а также полномочий по принятию (изменению) устава муниципального образования, установлению официальных символов муниципального образования, учреждению печатного средства массовой информации, осуществлению международных и внешнеэкономических связей, и кроме того полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Вместе с тем вновь введенный институт перераспределения полномочий требует взвешенных, в том числе критических, оценок, имея в виду как связанные с его реализацией потенциальные риски для устойчивого функционирования местного самоуправления, так и существующие (и весьма значительные) резервы для дальнейшего совершенствования механизма разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе последовательной приверженности федеративным началам российской государственности.

Прежде всего вызывает сомнения сам используемый федеральным законодателем для целей урегулирования соответствующих отношений термин «перераспределение полномочий», который в буквальном значении охватывает любые направления движения полномочий: как от муниципальных к региональным, так и от региональных к муниципальным органам власти. Однако в силу ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Перераспределение законом субъекта РФ полномочий путем закрепления за органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъекта РФ означало бы отступление от установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка делегирования на местный уровень государственных полномочий и, соответственно, нарушение конституционных прав местных самоуправления. Поэтому перераспределяться, т.е. изменять субъектную принадлежность, на основании закона субъекта РФ могут лишь полномочия органов местного самоуправления, но не полномочия региональных органов государственной власти.

Также обращает на себя внимание, что применение вновь введенной правовой конструкции перераспределения полномочий, позволяющей субъектам РФ принимать к исполнению публичные задачи, возложенные на местное самоуправление, не обусловлено соблюдением установленных на уровне федерального закона каких-либо критериев, на основании которых подлежат решению вопросы о необходимости перераспределения полномочий, равно как об окончании такого перераспределения, т.е. отнесения полномочия вновь к компетенции органов местного самоуправления. При этом не исключается перераспределение различных полномочий в отношении муниципальных образований одного вида или единообразное перераспределение полномочий в отношении муниципальных образований разного вида либо перераспределение полномочий применительно к конкретным муниципальным образованиям в индивидуальном порядке или списком. Оговаривая лишь, что перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий регионального парламента, начинается с очередным финансовым годом и не может касаться конституционных полномочий местного самоуправления, федеральный законодатель оставляет без ответа, в частности, важные вопросы о том: каков предельно допустимый объем производимого перераспределения полномочий в соотношении с вопросами местного значения, и могут ли быть отнесены на уровень субъекта РФ полномочия по тому или иному вопросу местного значения в полном объеме; предполагает ли перераспределение полномочий одновременно перераспределение публичной собственности, обеспечивающей их реализацию, и в каком порядке собственность должна разграничиваться, если это необходимо, а также обязаны ли соответствующие муниципальные образования участвовать в финансовом обеспечении перераспределенных полномочий; распространяется ли на перераспределенные полномочия механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует определенность в отношении того, является ли обязательным условием перераспределения законом субъекта РФ полномочий, разграниченных на федеральном уровне, наличие специального указания о возможности такого перераспределения в соответствующем отраслевом федеральном законе. С одной стороны, Федеральный закон

№ 131-ФЗ имеет коллизионный приоритет при применении в соотношении с другими федеральными законами в сфере местного самоуправления, а его норма ч. 1.2 ст. 17 содержит общее уполномочие субъектов РФ на осуществление перераспределения полномочий. С другой стороны, в Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ законодатель счел необходимым перечислить конкретные отраслевые федеральные законы, содержащие полномочия органов местного самоуправления, в отношении которых возможно произвести перераспределение, и это является отражением уже иного подхода, предполагающего, что отсутствие такого рода специального указания в отраслевом федеральном законе перераспределение соответствующих полномочий исключает. Представляется, что трактовка института перераспределения полномочий, поскольку его применение сопряжено с ограничением прав местного самоуправления, не должна носить распространительный (расширительный) характер, а требует узкого подхода. Субъекты РФ не вправе ограничивать осуществление местного самоуправления, в том числе путем сужения его предметно-функциональной сферы деятельности, при отсутствии прямо предусмотренных федеральным законом основании. Общее дозволение субъектам РФ осуществлять перераспределение полномочий, разграниченных федеральным законом, ставит под сомнение принцип верховенства федерального закона как акта, конкретизирующего конституционное разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Что касается приоритета Федерального закона № 131-ФЗ, то он не может толковаться в смысле его распространения на все сферы отношений, в которых участвуют муниципальные органы власти.

Очевидно, обозначенные вопросы требуют дополнительного законодательного урегулирования в целях обеспечения необходимых гарантий компетенционной определенности местного самоуправления, его юридической безопасности. При этом в данном случае должны учитываться как имеющие общий методологический характер правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П применительно к проведению конституционно обоснованной дифференциации муниципальных образований для целей законодательного регулирования субъектами РФ вопросов, относящихся к их правовому статусу, так и правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости решения вопросов перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий в одностороннем порядке, без волеизъявления соответствующего муниципального образования (определения от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П и от 5 марта 2009 г. № 401-0-0). Именно на федеральном законодателе лежит основная конституционная обязанность по формированию в виде общих принципов необходимых и достаточных правовых гарантий местного самоуправления, в том числе в компетенционной сфере. Вместе с тем представляется оправданным принятие субъектами РФ в виде опережающего регулирования специальных законодательных актов, направленных на регламентацию порядка перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Особое внимание законодателями и федеральными, и субъектов РФ должно уделяться разработке процедурных механизмов, направленных на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, а также формированию гарантий выявления и учета тем или иным способом мнения муниципальных образований по соответствующим вопросам.

Совершенствование механизма перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления, включая и формирование общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения, с другой, в том числе с учетом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государственного» ведения; и обеспечение субъектам Российской Федерации возможностей по осуществлению нормативно-правовой конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом.

См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправленияи органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ.2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
от 28 ноября 2015 г. № 1283
МОСКВА

Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т :

Утвердить прилагаемые изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации.

Признать утратившими силу акты Правительства Российской Федерации по перечню согласно приложению.

Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральному агентству воздушного транспорта с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти представить предложения внесении изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием настоящего постановления, включая предложения по изменению штатной численности и объема финансирования.

Председатель Правительства
Российской Федерации Д.Медведев

УТВЕРЖДЕНЫ постановлением Правительства Российской Федерации

И З М Е Н Е Н И Я, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации

1. В постановлении Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 14, ст. 1593; 2000, № 17, ст. 1875; 2010, № 28, ст. 3705):

А) в абзаце втором пункта 1 слова "и Межгосударственному авиационному комитету" исключить;

Б) в Положении о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденном указанным постановлением:

В пункте 2:

Подпункт "б" дополнить словами ", а также федеральных авиационных правил, устанавливающих требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Подпункт "г" признать утратившим силу;

Пункте 4 слова "и Межгосударственным авиационным комитетом, если в них содержатся положения, касающиеся деятельности этого Комитета" исключить;

Пункте 6:

Абзаце первом слова "и вводятся в действие" исключить;

Абзац четвертый дополнить словами ", а также устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Абзац шестой изложить в следующей редакции:

"Федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации, утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.";

В пункте 8 слова "и вводятся в действие" исключить.

2. В Положении о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3342; 2006, № 15, ст. 1612; № 52, ст. 5587; 2008, № 8, ст. 740; № 17, ст. 1883; № 22, ст. 2576; 2009, № 3, ст. 378; № 13, ст. 1558; № 18, ст. 2249; 2010, № 6, ст. 650, 652; № 11, ст. 1222; № 12, ст. 1348; № 13, ст. 1502; № 25, ст. 3172; 2011, № 26, ст. 3801; № 38, ст. 5389; № 46, ст. 6526; № 47, ст. 6660; № 48, ст. 6922; 2012, № 19, ст. 2439; № 44, ст. 6029; № 49, ст. 6881; 2013, № 5, ст. 388; № 12, ст. 1322; № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 12, ст. 1286; № 18, ст. 2177; № 30, ст. 4311, 4325; № 37, ст. 4974; № 42, ст. 5736; № 43, ст. 5901, 5926; 2015, № 17, ст. 2571; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5300; № 47, ст. 6605):

А) подпункт 5.2.53 признать утратившим силу; б) в подпункте 5.2.538:

Абзац девятнадцатый после слов "юридических лиц" дополнить словами "(за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники)";

Дополнить абзацами следующего содержания: "порядок обязательной сертификации:

Аэродромов, предназначенных для осуществления коммерческих воздушных перевозок на самолетах пассажировместимостью более чем 20 человек, а также аэродромов, открытых для выполнения международных полетов гражданских воздушных судов;

Светосигнального оборудования, устанавливаемого на сертифицированных аэродромах, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, а также радиотехнического оборудования и оборудования авиационной электросвязи, используемых для обслуживания воздушного движения;

Гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;

Требования к летной годности гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и требования в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации;

Требования к документации гражданского воздушного судна, указанной в пункте 1 статьи 371 Воздушного кодекса Российской Федерации;

Правила технического обслуживания и наземного обслуживания гражданских воздушных судов;

Форму сертификата летной годности, выдаваемого на воздушное судно, и порядок его оформления;";

В) подпункт 5.2.539 признать утратившим силу.

3. В Положении о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3343; 2008, № 26, ст. 3063; 2009, № 51, ст. 6332; 2010, № 6, ст. 652; 2012, № 34, ст. 4750; 2013, № 26, ст. 3343; № 45, ст. 5822; 2014, № 35, ст. 4775; 2015, № 2, ст. 491; № 20, ст. 2925; № 38, ст. 5287):

А) подпункт 5.3.1 изложить в следующей редакции:

"5.3.1. обязательную сертификацию:

Б) подпункт 5.4.28 дополнить словами ", в том числе сертификатов летной годности";

В) подпункт 5.4.55 после слов "юридических лиц" дополнить словами ", за исключением юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники";

Г) дополнить подпунктами 5.4.56 и 5.4.57 следующего содержания: "5.4.56. выдачу документа, удостоверяющего изменение ранее утвержденной типовой конструкции гражданского воздушного судна, предусмотренного пунктом 41 статьи 37 Воздушного кодекса Российской Федерации;

5.4.57. государственный контроль за обеспечением соответствия требованиям к летной годности и к охране окружающей среды типовой конструкции гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта либо изменения их типовых конструкций;".

4. Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2868; 2009, № 3, ст. 378; № 25, ст. 3065; 2010, № 6, ст. 649; № 9, ст. 960; 2011, № 43, ст. 6079; № 46, ст. 6523; № 47, ст. 6662; 2012, № 43, ст. 5886; 2013, № 23, ст. 2909; 2014, № 9, ст. 923; № 37, ст. 4961; 2015, № 14, ст. 2118; № 27, ст. 4080; № 40, ст. 5563; № 44, ст. 6136):

А) дополнить подпунктами 5.2.171 и 5.2.172 в следующей редакции:

"5.2.171. федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники;

5.2.172. форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;";

Б) дополнить подпунктом 5.8.21 следующего содержания:

"5.8.21. выдачу документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, осуществляющих разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, требованиям федеральных авиационных правил;".

ПРИЛОЖЕНИЕ к постановлению Правительства

П Е Р Е Ч Е Н Ь утративших силу актов Правительства Российской Федерации

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 22).

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 1995 г. № 316 "О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367 "О совершенствовании системы сертификации и порядка расследования авиационных происшествий в гражданской авиации Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, 16, ст. 1420).

Пункт 2 изменений и дополнений, которые вносятся в решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 г. № 462 "О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской авиации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 17, ст. 2011).

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1147 "О дополнении постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 367" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 37, ст. 4304).

Михаил Ларин

Фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

27 мая 2014 года был опубликован федеральный закон с длинным названием «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон 136-ФЗ).

В этом законе большой интерес представляет дополнение, появление которого означает фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный законодатель разрешил субъектам РФ перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение осуществляется законами субъекта Российской Федерации.

История распределения полномочий между центральной властью, региональной и местной давняя, ведет начало еще с законодательства Союза ССР 1990 года. В настоящее время действует закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в который уже внесено 114 изменений (далее – закон «Об общих принципах»).

За последние 20 лет реформой местного самоуправления занимались различные органы и комиссии, были использованы многочисленные приемы. Пытались децентрализовать власть и делегировать регионам больше полномочий. Все это отражает попытки власти с одной стороны найти оптимальный механизм управления, а с другой – обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней.

Проблемы с распределением полномочий возникают из-за нескольких объективных условий:

1. Географическое положение управляющего центра. В г. Москве добраться до правительства субъекта РФ можно общественным транспортом за 0,5-2,5 часа. В Красноярском крае до правительства из некоторых мест придется лететь вертолетом.
2. Климатические условия. Элементарная необходимость чистить дороги от снега на Чукотке стоит более остро, чем в Краснодарском крае.
3. Регионы в экономическом плане развиты неравномерно, пока это неравенство на местном уровне выравнивается за счет средств федерального бюджета, пересылаемых через бюджет региона. К 2015 г. на практике у муниципалитетов возникало две проблемы: недостаточное финансирование, которое не позволяло выполнять их функции в полном объеме, и недостаточная ответственность за принимаемые решения, особенно в сфере строительства.

Исходя из того, что субъекты Федерации отличаются друг от друга, также как и муниципальные образования, федеральная власть решила вопрос о распределении полномочий отдать на откуп субъектам. В целом такой подход выглядит логичным, субъект Федерации сам учитывает какие полномочия могут выполнять его органы, а какие – муниципальные. В той или иной степени такой возможностью с начала года воспользовались 27 субъектов РФ.

Для примера возьмем Московскую область, как лидера этого списка по экономическому развитию. Московская область решила перераспределить полномочия и часть функций муниципалитетов перешла на уровень области. Следующим шагом Московская область часть этих полномочий вернула обратно с условием согласования решений муниципальных органов с областными органами.

В основном перераспределяемые вопросы ведения касаются градостроительной деятельности, строительства и земельных отношений. С 01.01.2015 Московская область, в частности, принимает решения по вопросам:

Подготовки и утверждению документации по планировке территории (проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков);
- выдаче разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
- о развитии застроенных территорий;
- о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
- о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

С января 2015 года за градостроительным планом земельного участка, разрешениями на строительство и ввод в эксплуатацию приходится обращаться в Министерство строительного комплекса Московской области. То есть самые важные для строительства документы теперь выдают не муниципалитеты, а Московская область.

В чистом виде в сфере строительства у муниципалитетов остались полномочия только в части индивидуального жилищного строительства.

Вопросы подготовки и утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки и т.п. должны решаться совместно с муниципалитетами по принципу «двух ключей». При этом предложения местных властей учитываются, но область всегда может заблокировать их и, следовательно, настоять на своем мнении. Например, решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка проходит согласование Министерства имущественных отношений и Градостроительного совета Московской области, всего на уровне субъекта осуществляется до пяти действий по согласованию решения. Представляется, что скорость такой процедуры оставляет желать лучшего.

Как показало общение с сотрудниками Министерства строительного комплекса МО в начале 2015 года, госорганы оказались организационно не готовы к большому объему заявлений по перераспределенным полномочиям. Например, регламент по получению градостроительного плана земельного участка хотя и был формально принят в декабре 2014 г., но опубликован значительно позже. Приемка документов в многофункциональных центрах не осуществлялась, а в министерстве этим занимался только один сотрудник.

Статистика выданных документов также не внушает оптимизма. В первом квартале 2015 года органы Московской области выдали 165 разрешений на строительство. Много это или мало - около 55 в месяц на всю Московскую область, в которой находится 77 городов и 7 231 068 человек населения. При этом в Москве (включая новую Москву) за тот же период выдано 373 разрешения на строительство, т.е. более чем в 2 раза больше. Напомним, что Москва не перераспределяла полномочий по закону 136-ФЗ, они были распределены достаточно давно, и в Москве имеется устоявшаяся система госуправления.

Концепция перераспределения полномочий вступает в серьезный конфликт с концепцией (конституционной) самостоятельности местного самоуправления. Трудно не согласиться с некоторыми исследователями, которые утверждают, что вместо отделения идет процесс последовательного встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Первоначально подобная тактика была опробована в Москве - муниципальные образования, находящиеся в границах "старой Москвы", занимаются в основном организацией праздничных и спортивных мероприятий. При этом все районы Москвы великолепно управляются из мэрии с помощью префектур и управ.

В принципе это эффективный ход в современных реалиях России и он может принести положительные результаты. При этом значительно уменьшится самостоятельность местной власти, однако и ранее население не особенно интересовалось возможностями самоуправления, навряд ли такой интерес появится в будущем. В то же время лучший контроль за местными властями может улучшить положение населения и предпринимателей.

Однако, как это часто бывает, очень хорошие задумки разбиваются о посредственную реализацию. Учитывая, что взаимодействие всех органов пока не отличается скоростью и отлаженностью, фактически в настоящий момент положительные эффекты от нововведений отсутствуют.