^ Лихтин А. А., Зверева Е. И.

§ Совершенствование организации работы I с обращениями граждан в органах

о государственной власти Санкт-Петербурга

Лихтин Анатолий Алексеевич

ш Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) О Декан факультета государственного и муниципального управления Кандидат экономических наук, профессор

Действительный государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса [email protected]

Зверева Елизавета Игоревна

Архивный комитет Правительства Санкт-Петербурга

Старший инспектор отдела использования документов, проектной и организационной работы Магистр по направлению «Государственное и муниципальное управление» (СЗИУ РАНХиГС, выпуск 2016 г) [email protected]

Целью статьи является изучение современного опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и по его результатам разработка предложений по совершенствованию данной работы. В соответствии с вышеуказанной целью обозначены следующие задачи: изучение современной нормативно-правовой базы по работе с обращениями граждан в Российской Федерации, идентификация основных направлений совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти, рассмотрение и анализ современного состояния работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга в условиях внедрения информационных технологий. Результаты исследования имеют практическое значение при подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству, методических рекомендаций и пособий по организации работы с обращениями граждан, разработке административных регламентов по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством срок».

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

органы государственной власти, управление, обращение, граждане, совершенствование, информационные технологии

Likhtin A. A., Zvereva E. I.

Interacting of the Organization Work with Citizen Appeals in Government Bodies of St. Petersburg

Likhtin Anatoly Alekseevich

north-West institute of Management - branch of the russian Presidential academy of national Economy and Public Administration (Saint-Peterburg, Russian federation) dean of the faculty of State and Municipal Management PhD in Economics, Professor

State Counselor of the Saint-Petersburg of the 1st Class [email protected]

Zvereva Elizaveta Igorevna

Archival Committee of the Government of St. Petersburg (Russian Federation) Senior inspector of department of use of documents, project and organizational work The master in the «State and Municipal Managemen» (NWiM of the Ranepa, 2016) [email protected]

The aim of the article is to study the modern experience of the organization of work with J

citizen appeals in the government bodies and its results to develop proposals for improving 0

the work. In accordance with the above purpose designated the following tasks: studying uj

modern regulatory framework for the work with citizen appeals in the Russian Federation, the CL identification of the main directions of improving the work with citizen appeals in government

bodies, to review and analyze the current state of the work with citizens appeals in the Archive m

Committee of St. Petersburg in terms of information technologies. The research results have o

the practical importance in the preparation of departmental instructions on office work, guide- ^

lines and manuals on the organization of work with citizen appeals, the development of ad- m

ministrative regulations for the provision of public services «Organization of reception of citizens, 0 the timely and full consideration of their appeals filed orally or in writing, acceptance decisions on them and sending replies to the legally established deadline».

government bodies, governance, appeal, citizens, improving, information technologies

Отечественный и зарубежный опыт государственного управления на протяжении долгих лет показывает, что эффективный диалог гражданского общества и власти возможен при наличии отлаженного механизма «обратной связи», то есть института обращений граждан в органы власти.

В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е гг. социально-экономических преобразований и изменений сложившейся в предшествующий период модели «власть - общество», институт обращений граждан по-прежнему остается важнейшим фактором политического процесса . Право граждан на обращения в органы государственной власти закреплено в Конституции Российской Федерации, норма ст. 33 которой гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»1.

За последние десятилетия в России сформировалось новое правовое государство, и в данных условиях работа с обращениями граждан в органах государственной власти должна быть направлена на достижение информационной открытости деятельности государственных структур, а также повышение эффективности взаимодействия гражданина и государства. Целый ряд документов нормативного характера - как на федеральном, так и на местном уровнях, ставят задачу по расширению информационной открытости органов государственной власти, в том числе за счет совершенствования организации работы с обращениями граждан.

Институт обращений граждан, складывавшийся в России на протяжении 500 лет, уже сформирован. С формальной, технической точки зрения работа с обращениями граждан поставлена достаточно четко . В Российской Федерации накоплен значительный исторический опыт, создан богатый нормативный материал в виде государственных и внутренних ведомственных актов по регулированию делопроизводства в сфере обращений в органы власти .

По мнению авторов статьи, на сегодняшний день основными направлениями совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти являются следующие: реализация современных принципов работы с обращениями, направленных на повышение качества взаимодействия общества и власти; совершенствование законодательно-правовой и нормативно-методической основ работы с обращениями граждан в органах государственной власти всех

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

з уровней; материально-техническое оснащение структурных подразделений, функцией которых является работа с обращениями граждан; оптимизация структуры 0 управления и повышение квалификации специалистов, работающих с обращения-£ ми граждан.

^ Работа с обращениями граждан должна прежде всего основываться на принци-° пах информационной открытости, а также идти по пути снижения бюрократическо-о го подхода к институту обращений.

Принцип информационной открытости выражается в прозрачности всех стадий ш реализации прав граждан на обращения, а также в обеспечении возможности получения и ознакомления с документами, которые напрямую касаются соблюдения прав и интересов гражданина. Принцип информационный открытости пронизывает все сферы работы с обращениями граждан, в том числе в вопросах, непосредственно не связанных с реализацией прав граждан на обращения. Данный принцип может быть реализован путем опубликования отдельных принятых решений по обращениям граждан, что, несомненно, будет способствовать повышению уровня информированности и удовлетворенности деятельностью власти у населения.

Другой формой проявления принципа информационной открытости в организации работы с обращениями может стать доведение до сведения граждан графика приема руководителями органов государственной власти путем размещения соответствующих объявлений на информационных стендах административных органов, а также в СМИ и в сети интернет.

Кроме того, соблюдение государственными служащими процедуры подготовки ответа по существу должно сократить количество коллективных и повторных обращений граждан. Это означает, что у чиновника появится больше времени для объективного и подробного рассмотрения первичных обращений. Органам государственной власти необходимо проводить анализ и тематически обобщать вопросы, содержащиеся в обращениях граждан, всесторонне учитывать их при принятии управленческих решений.

Следует отметить, что в настоящее время работа с обращениями граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. С принятием Федерального закона № 59-ФЗ перед органами государственной власти была поставлена задача совершенствования принципов работы с обращениями граждан. Реализация требований закона 59-ФЗ по работе с обращениями осуществлялась в трех основных направлениях: совершенствование нормативно-правового регулирования, организационных и информационных принципов.

Нужно признать, что по каждому обозначенному направлению за время действия данного закона проведена большая работа. Так, например, законы о работе с обращениями граждан, действующие в субъектах Российской Федерации, были приведены в соответствие с Федеральным законом, либо отменены вовсе; был определен круг обращений граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами, а также иными федеральными законами; в нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность органов государственной власти, внесены задачи и функции по рассмотрению обращений граждан. В настоящее время на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти ведется работа по разработке и утверждению административных регламентов по работе с обращениями граждан .

1 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2015 г.) // Российская газета. № 95, 5 мая 2006 г.

В направлении совершенствования организационных принципов в органах госу- з дарственной власти сформированы подразделения, отвечающие за работу с обра- ^ щениями граждан, разрабатываются единые квалификационные требования к долж- § ностям, формулируются функциональные обязанности работников, осуществляющих £ рассмотрение обращений граждан, утверждаются порядки работы с обращениями ^ граждан. °

В целях совершенствования информационных принципов реализации Федераль- о ного закона № 59-ФЗ к нему в оперативном режиме были подготовлены и опубли- ^ кованы подробные комментарии с разъяснением основных положений закона. Не- ш однократно организовывались всероссийские совещания-семинары по вопросам О организации рассмотрения обращений граждан, по результатам которых формулировались рекомендации по совершенствованию форм и методов организации работы с обращениями в соответствии с принятым законом. В частности, на одном из подобных совещаний сделан вывод о том, что Федеральный закон востребован обществом. Основываясь на его положениях, россияне активнее используют право на обращение в органы власти не только для защиты своих конституционных прав во внесудебном порядке, но и поднимают вопросы, имеющие широкое общественное звучание. Тем самым последовательнее решается важная политическая задача - привлечение граждан к управлению делами государства1.

Федеральный закон № 59-ФЗ содержит в себе необходимые нормы для регулирования взаимодействия гражданского общества и власти, защищает конституционное право граждан на обращения в органы государственной власти. Однако следует отметить, что эффективная работа с обращениями, прежде всего, достигается при условии обеспечения неукоснительного соблюдения установленных законом № 59-ФЗ порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, наличия четкой нормативно-методической базы, которая на уровне региона дополнительно должна учитывать специфику состава и традиции населения.

Повышению эффективности работы с обращениями на уровне исполнителей способствуют повсеместное распространение накопленного опыта, а также анализ и привлечение внимания к существующим проблемам. Данная информация должна находить отражение в методических рекомендациях, пособиях, рабочих инструкциях, памятках и других материалах.

На основе анализа практической работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти для исполнителей этой работы на региональном уровне были разработаны предложения, многие из которых, как представляется, актуальны и сегодня: определить меры материального и морального стимулирования результативной работы с обращениями граждан, преодоления бюрократизма и волокиты; усилить работу по контролю за результатами рассмотрения и обоснованностью направления обращений граждан в органы, в чьей компетенции находится решение данных вопросов; направлять информационно-аналитические материалы, подготовленные на основе обращений граждан, в нижестоящие и вышестоящие органы управления для использования в их работе .

Вместе с тем необходимо констатировать, что наличие целого ряда федеральных отраслевых нормативных правовых актов до настоящего времени так и не образовали стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно содержали политические, административно-материальные и административно-процедурные аспекты института обращений . По мнению ряда авторов, Федеральный закон № 59-ФЗ недостаточно полно характеризует понятие

1 Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». Ш_: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_icM32392 (дата обращения: 12.03.2016).

з обращения граждан как общепризнанного института конституционного права и не □l раскрывает его сущность .

0 Эти и ряд других причин, таких как необходимость уточнения понятийного ап-£ парата Федерального закона № 59-ФЗ, сокращение времени рассмотрения ряда ^ обращений, обязательства ответственных лиц в предоставлении мотивированного ° ответа и другие, явились веским аргументом для разработки в 2015 г. Рабочей о группой Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданско-g го общества и правам человека проекта Федерального закона «О порядке рас-ш смотрения обращений граждан в Российской Федерации»1. Принципиально важным моментом в документе является то, что он ориентирован на решение проблемы обратившегося гражданина, а не просто на то, чтобы своевременно предоставить ответ на обращение. Одной из главных особенностей законопроекта является то, что он построен на современных информационно-коммуникационных технологиях. Таким образом, в деле совершенствования нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан на сегодняшний день сделан еще один значительный шаг.

В настоящее время результативность деятельности органа государственной власти в работе с обращениями граждан во многом зависит от уровня его технического оснащения и степени автоматизации процессов управления. Компьютерная техника помогает решить обширный круг задач при подготовке документов, а также по организации оперативной и рациональной работы с ними. Здесь прежде всего имеется в виду оснащение подразделений, отвечающих за данное направление работы, необходимой современной оргтехникой; использование технологий автоматизированной обработки данных по обращениям граждан, разработка отраслевых прикладных программ, создание информационно-поисковых систем, тематических баз данных; внедрение современных телекоммуникационных технологий (интернет, сотовая связь, электронная почта и т. п.).

Автоматизация и информатизация системы документационного обеспечения управления являются механизмами, позволяющими повысить эффективность работы с обращениями граждан в современных условиях. На сегодняшний день диалог органов государственной власти и граждан с использованием информационных технологий осуществляется в соответствии с программой «Электронная Россия» (завершена в 2010 г.) и долгосрочной целевой программой «Информационное общество 2011-2018», которые провозгласили автоматизацию обязательным условием деятельности государственных органов.

Автоматизация работы в органах власти, связанной с обращениями граждан, преследует следующие цели: повышение уровня оперативности и качества ведения делопроизводства по обращениям; уменьшение документооборота в организациях посредством перехода от бумажного документооборота к электронным технологиям; повышение производительности труда и сокращение трудозатрат на выполнение отдельных операций исполнителями; мониторинг контроля исполнения обращений; автоматизированного контроля за перемещением обращений в структурных подразделениях с момента их поступления до завершения исполнения; оперативное получение информации о местонахождении обращения и состоянии его исполнения; сокращение сроков исполнения обращения; обеспечение оперативного доступа к информации посредством создания централизованного архива обращений, исполненных в электронной форме, а также к документации по их рассмотре-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686; Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». URL: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_ id=132392 (дата обращения: 12.03.2016).

нию; увеличение скорости поиска (подборки) документов по реквизитам обращений; автоматическое формирование статистики (отчетов) по обращениям граждан.

На сегодняшний день практически каждый сайт органа государственной власти предоставляет гражданину возможность через «интернет-приемную» направить свое обращение в электронном виде и получить ответ в установленные законодательством сроки.

Как правило, данный процесс содержит следующие этапы:

Формирование электронного обращения гражданином на сайте органа государственной власти;

Поступление обращения в соответствующее структурное подразделение и его регистрация в Системе электронного документооборота (СЭД) или в другой подобной системе;

Направление обращения исполнителям и подготовка ответа на него;

Регистрация ответа и его отправка гражданину, в том числе в электронном виде. Помимо прохождения вышеуказанных этапов, такой процесс электронного взаимодействия должен обеспечивать гражданам полную прозрачность работы с их обращениями, а также предоставлять возможность отслеживать текущее состояние исполнения. По этой причине необходимо реализовывать функцию информирования пользователя об основных этапах рассмотрения его обращения (поступление обращения, регистрация - присвоение делопроизводственного номера, наложение резолюции и направление его на исполнение, регистрация подготовленного ответа).

Помимо возможности отправки электронных обращений гражданами, сайты органов государственной власти в обязательном порядке должны предоставлять справочную информацию, которая позволит пользователям правильно сформулировать свое обращение и направить его «по адресу». К такой информации относятся: тексты нормативно-правовых документов; порядок организации работы в органе власти (наименование подразделений, ответственных за работу с обращениями граждан, фамилии, имена и отчества, а также контактные телефоны руководителей, графики личного приема граждан руководством), ответы на наиболее часто встречающиеся вопросы, образцы оформления письменных обращений и т. п.

Внедрение новых информационных технологий позволило во многом усовершенствовать организацию работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга (далее - Комитет), где с 2008 г. совместно с Комитетом по информатизации и связи реализуется проект, направленный на информатизацию основных направлений деятельности архивной отрасли Санкт-Петербурга. Проект получил название Государственная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» (далее - ГИС) и призван повысить качество информационного обеспечения органов государственной власти, граждан и организаций, в том числе, по их обращениям1.

В рамках ГИС для сотрудников Комитета созданы автоматизированные рабочие места (АРМ). Для организации работы с обращениями граждан в АРМ реализованы модули «Запросы» и «Рекомендательная картотека», с помощью которых можно оперативно получать необходимую для исполнения обращения информацию. Модуль «Запросы» предназначен для автоматизированной обработки обращений граждан. При выполнении регистрации на каждое поступившее обращение заполняется в электронном виде регистрационно-контрольная карточка с определенным набором реквизитов. Обращения, поступающие в Комитет, имеют отраслевую спе-

1 Сведения о государственной информационной системе «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт «Реестр государственных информационных систем Санкт-Петербурга». URL: http://reestr-gis.spb.ru/ regis:is2053 (дата обращения: 19.03.2016).

з цифику и подразделяются на три основных вида: социально-правовые, тематические (биографические) и генеалогические запросы1, что учитывается при регистрации. 0 Для повышения эффективности при работе с обращениями граждан социально-£ правового характера, связанными с поиском мест хранения документов по лично-^ му составу, разработан модуль «Рекомендательная картотека», который представ° ляет собой базу данных, содержащую сведения о местах хранения документов по о личному составу предприятий, учреждений и организаций на территории Санкт-д Петербурга. Главным условием эффективного использования модуля «Рекоменда-ш тельная картотека» является поддержание его в актуальном состоянии, то есть О постоянное обновление и дополнение содержащейся в нем информации. Использование данного модуля также позволило сократить время оказания консультаций гражданам по их устным обращениям в Комитет по телефону и на личном приеме. В целом внедрение системы решает следующие задачи:

Унификация в организации работы с обращениями граждан в Комитете, а также в подведомственных ему архивных учреждениях на основе единого подхода;

Возможность подготовки ответов и отчетов по единым формам, в т. ч. в соответствии с требованиями Пенсионного фонда Российской Федерации, органов государственной власти;

Использование единой справочной информации;

Электронный обмен обращениями между Комитетом и подведомственными ему архивными учреждениями.

Еще одним шагом в направлении совершенствования работы с обращениями граждан стала возможность пользователям сети интернет посредством информа-ционно-услугового портала «Архивы Санкт-Петербурга» (далее - Портал), направлять обращения в Комитет в электронном виде2. Обращения с Портала проходят автоматическую регистрацию в модуле «Запросы», о чем граждане получают уведомление. В итоге, из процесса работы с обращениями исключается этап ручной регистрации, а также направление ответа в бумажном виде.

Статистика количества обращений граждан в Комитет за период с 2013 по 2015 гг.3 приведена в табл. 1:

Увеличение в три раза количества обращений граждан через Портал за период с 2013 по 2015 гг. свидетельствует о востребованности у населения такой формы организации диалога с органами власти. В перспективе это может привести к значительному уменьшению количества традиционных письменных обращений в Комитет. Вместе с тем, автоматизация данного процесса позволила в условиях значительного увеличения количества обращений не привлекать к этой работе дополнительные кадры, что позволяет говорить об эффективности внедряемых в деятельность Комитета информационных технологий.

Таким образом, применение технологий, позволяющих автоматизировать работу с обращениями граждан, дает возможность повысить производительность труда, в большей части исключить из процесса ручной труд, сократить время рассмотрения обращений граждан, оптимизировать выполнение отдельных операций, кон-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» С. 104. [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686 (дата обращения: 12.03.2016).

2 Автоматизированная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра. URL: http://www.iac.spb.ru/projects/is2/13 (дата обращения: 19.03.2016).

3 Архивный комитет Санкт-Петербрга. Обзоры обращений [Электронный ресурс] / Сайт Администрации Санкт-Петербурга. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/obrasheniya-grazhdan/obzory-obrashenij (дата обращения: 15.03.2016).

Таблица 1 _о

Статистика количества обращений граждан в Архивный комитет Санкт-Петербурга аза период с 2013 по 2015 гг. ^

Годы Поступило с портала «Архивы Санкт-Петербурга» Всего поступило

тролировать сроки исполнения обращений как в Комитете, так и в подведомственных ему архивных учреждениях. Функция формирования отчетов о количестве, тематике, сроках исполнения обращений позволяет на постоянной основе проводить аналитическую работу по изучению характера и результатов рассмотрения обращений граждан.

Во все времена повышение квалификации специалистов является одной из важнейших задач органов государственной власти. Для этого необходимо: в обязательном порядке определять для работников, отвечающих за рассмотрение обращений граждан, квалификационные требования; периодически проводить мероприятия по обмену опытом работы, семинары, курсы повышения квалификации, использовать формы выездных семинаров-совещаний, круглых столов; активнее практиковать направление специалистов по организации работы с обращениями граждан на стажировки в вышестоящие органы государственной власти.

Кроме того, необходимо создавать специализированные подразделения, отвечающие за работу с обращениями граждан, либо укреплять уже имеющиеся структуры. Архитектура органа государственной власти должна быть такова, что структурное подразделение, занимающееся работой с обращениями граждан, должно быть самой крупной структурной единицей . Это требует ответственного и серьезного предметного подхода. И не только с точки зрения привлечения специалистов, но и с позиции пополнения и обновления ими своих теоретических и практических знаний.

По результатам проведенного в статье исследования можно сделать следующие выводы. Совершенствование принципов, нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан, а также развитие информационных технологий и кадрового потенциала в органах государственной власти способствуют внедрению новшеств в организацию и технологию работы с обращениями. Практика работы Архивного комитета Санкт-Петербурга показывает, что применение информационных технологий позволяет расширить возможности диалога граждан с органами государственной власти.

Таким образом, в целях совершенствования организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти необходимо принимать следующие меры: повышать уровень информационной открытости данной работы, идти по пути минимизирования бюрократических подходов, поддерживать нормативно-правовую и методическую базу в актуальном состоянии, активно внедрять в деятельность органов государственной власти современные информационные технологии, а также на постоянной основе осуществлять переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих, отвечающих за работу с обращениями граждан.

^ Литература

о 1. Жеребцова Л. А. Организация работы с обращениями граждан в органах государственной в власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х - настоящее время). Дисс.

£ канд. ист. наук: 05.25.02. М. : ВНИИДАД, 2008.

^ 2. Кабашов С. Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное ° пособие. М. : Флинта: Наука, 2010.

н- 3. Лапин А. Е., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности ш взаимодействия населения и власти // Вестник Удмуртского университета. Экономика

И право. 2013. Вып. 1. С. 107-114.

о 4. Толпегин П. В. Организационно-правовое положение подразделений федеральных и региональных органов государственной власти, занимающихся рассмотрением обращений граждан и организаций: с использованием методов интеллектуального анализа данных. М. : Ц^Б ЛЕНАНД, 2013.

1. Zherebtsova L. A. The organization of work with addresses of citizens in public authorities and their selection on the state storage (the beginning of the 1990th - the present) . Dissertation. M. : Russian Research Institute of Document Science and Archiving , 2008. (rus)

2. Kabashov S. Yu. The organization of work with addresses of citizens in the history of Russia . Manual. M. : Flinta: Science , 2010. (rus)

3. Lapin A. E., Borisov N. I. Addresses of citizens as instrument of increase of efficiency of interaction of the population and power // Bulletin of the Udmurt University. Economy and law . 2013. Is. 1. P. 107-114. (rus)

4. Tolpegin P. V. Organizational legal status of divisions of the federal and regional public authorities, which are engaged in consideration of addresses of citizens and the organizations: with use of methods of data mining . M. : URSS LENAND, 2013. (rus)

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается функционирование системы работы с обращениями в органах государственной и муниципальной власти на примере Департамента Смоленской области по образованию и науке. Проводится анализ проблем работы с обращениями в органах власти и возможностей повышения эффективности функционирования системы обращений. На основе проведенного исследования предлагаются пути совершенствования системы обращения в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Ключевые слова: граждане, Департамент Смоленской области по образованию и науке, обратная связь, обращения граждан, система обращений, совершенствование работы с обращения граждан, управление.

Было написано огромное число научных работ по исследованию вопросов повышения качества работы с обращениями людей. В этих работах поднимаются вопросы исследования форм защиты прав людей, виды обращений людей в госструктуры и местные административные органы. Исследуются направления улучшения работы с обращениями людей, но вопрос совершенствования процедур обращения недостаточно исследован.

Институт обращений граждан содержит принципы, которые отражают главную специфику его работы. Одним из принципов института является принцип беспристрастного, полного и полноценного исследования ситуации, в отношении которой поступила апелляция от гражданина. Как следует, данный принцип влечет за собой основные обязанности органов государственной власти при рассмотрении обращений от граждан :

• осознать сущность обращения на пересмотр;
• дать ответ на все поставленные вопросы;
• востребовать нужные документы;
• провести выездные проверки, чтобы запросить разъяснения у подходящих лиц;
• привлекать к производству очевидцев, профессионалов, переводчиков.

Для полноты изучения обращений людей госструктуры могут принимать решения, одним из которых является проведение проверочных мероприятий, необходимых для наблюдения за контролем, проверки выполнения принятых решений, изучения и обобщения обращений людей. Таким образом, мы приходим к выводу, о том, что контроль необходим для устранения причин и условий, порождающих обращения граждан, а так же для обеспечения законности и государственной дисциплины.

На этапе контроля госструктуры в рамках собственной компетенции :

• контролируют выполнение порядка изучения обращений;
• анализируют содержание поступивших обращений;
• вовремя принимают конструктивные меры по установлению и ликвидации обстоятельств нарушения прав, свобод и легитимных интересов жителей.

Контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений, он употребляется для укрепления исполнительной дисциплины, оценки работы и недопущения негативных действий.

Обращения людей в госструктуры являются одним из важных составляющих любой развитой демократической страны. Актуальность научно-теоретического исследования института обращений людей в текущее время очевидна.

Например, в законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дает определение обращения от граждан.

Обращение гражданина - это письменное предложение, заявление либо жалоба, которая направляется муниципальному органу, местному органу власти либо должностному лицу, устная апелляция гражданина в муниципальный орган, орган местного самоуправления.

Закон устанавливает три главных типа апелляций: предложения, обращения и жалобы.

Самым распространенным видом обращения являются жалобы.

Новый общегосударственный закон описывает жалобу как запрос гражданина на восстановление либо защиту собственных нарушенных прав, свобод либо легитимных интересов остальных лиц.

Жалоба возникает в правоотношениях, которые возникают в итоге нарушения прав и легитимных интересов гражданина, которые были установлены и закреплены в нормативных актах, регулирующих права и личные интересы людей. Задачей жалобы является защита и восстановление прав.

Предложения описаны в законе как рекомендацию гражданина по улучшению законов и остальных законодательных актов, работе муниципальных органов и местных административных органов, развитию общественных отношений, улучшению общественно-финансовых и иных сфер управления .

Предложение является одной из важных форм реализации права людей на участие в управлении страной.

Заявление определено в законе № 59-ФЗ как просьба гражданина о поддержке в исполнении его конституционных прав и свобод либо сообщение о нарушениях законов, недочетах в работе муниципальных органов, местных административных органов и госслужащих.

Таким образом, обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт. На протяжении многих лет он функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

В рамках данной работы анализ будет проведен на материалах департамента Смоленской области по образованию и науке.

В согласовании с действующими нормативно-правовыми актами при рассмотрении обращений людей исполнительные органы государственной власти Смоленской области и местные административные органы городских образований Смоленской области должны постоянно обобщать обращения людей в целях исследования мнения населения, совершенствования собственной работы, вовремя выявлять более серьезные проблемы.

Потому одним из важных направлений Департамента Смоленской области по образованию и науке является ведение статистики и изучения содержания обращений граждан по вопросам образования и науки.

Главной задачей Департамента является реализация либо защита прав граждан в области науки и образования, обобщение и вывод «средних» вопросов по этим обращениям. Жители заинтересованы в том, чтобы их просьбы были рассмотрены как можно быстрее и продуктивнее, а нарушения были устранены как можно тщательней. Сами власти больше всего заинтересованы в аналитической работе по обращениям. В данной работе проявляется «обратная связь». Обращаясь к гражданам, представители Департамента Смоленской области по образованию и науке выяснят о потребностях и трудностях жителей в сфере науки и образования. Одновременно изучение и обобщение вопросов, которые были подняты в обращениях людей, является одной из форм воплощения народом демократии и дополнительной гарантией защиты прав людей .

Во-первых, поднимая определенные трудности и проблемы в апелляциях, предлагая пути их решения, указывая на нарушения, жители имеют возможность влиять на решения, которые принимаются Департаментом. Естественно, власти не могут принимать во внимание обращения всех и каждого, но огромное количество обращений по одной и той же проблеме может повлечь то, что она сформирует действия Департамента по исправлению этого недочета.

Во-вторых, жители, подавая жалобы и стремясь оградить себя от нарушений собственных прав, сразу способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, чтобы они не повторялись в будущем.

Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жалоб, значит, имеется серьёзная проблема в области. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Рассмотрим динамику поступления обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке. В 2017 году глава Департамента Смоленской области по образованию и науке получил 3233 письменных (включая электронные) и устных обращений, а в 2016 году – 3806 единиц, что на 15% меньше, чем в 2017 году. Из данного процента, мы видим, что по соотношению с предшествующим 2016 годом суммарное количество обращений людей в Департамент существенно сократилось.

Изучая динамику получения запросов в течение 2017 года, мы сделали вывод, что полное количество звонков во втором полугодии возросло на 4% по соотношению с первым полугодием 2017 года, самое большое число звонков в Департамент Смоленской области по образованию и науке в 2017 году пришлось на периоды с апреля по май и с ноября по декабрь эта динамика представлена ​​на рисунке 1.

Рисунок 1. Получение обращений людей в течение 2017 года в Департамент Смоленской области по образованию и науке

Из данного графика мы видим, что полное количество обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке существенно сократилось по соотношению с предшествующим 2016 годом.

Рост продуктивности изучения обращений людей обеспечивалось, прежде всего, за счет ужесточения оперативного контроля за сроками выполнения распоряжений, усиления организационных принципов, увеличения личной ответственности исполнителей и активной роли управленцев в наблюдении итогов.

Всего при рассмотрении обращений в Департамент Смоленской области по образованию и науке руководители сформулировали 3397 поручений соответствующим исполнителям. 1487 заказов были взяты под контроль выполнения со стороны власти. В устных обращениях проконтролировано 83 поручения, которые выполнены в срок. Не исполненных распоряжений по устным обращениям граждан нет.

За 12 месяцев 2017 года чаще всего граждане обращались по следующей тематике :

• вопросы дошкольного, начального и общего образования (предоставление места в дошкольном образовательном учреждении (ДОУ), перевод ребенка из одного ДОУ в другое, конфликтные ситуации в образовательных организациях);
• о предоставлении жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей;
• ремонт образовательных организаций;

Анализ тематики обращений и территориальной наибольшее число обращений поступило от граждан, проживающих в г. Смоленске (164), Сафоновский район (40), Смоленский район (34), Ярцевский район (31), Вяземский (15), Гагаринский (25), Рославльский (23).

Изучение работы с обращениями граждан продемонстрировало, что в 2017 году активировалась организационная, контрольная и аналитическая деятельность в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по последующим позициям :

• защита прав, свобод, легитимных интересов человека и гражданина, укрепление правового порядка в вопросах науки и образования;
• обязательность исследовать обращения людей вне зависимости от их пола, возраста, национальности, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;
• своевременность и объективность изучения обращений людей.

Изучение предмета и характера обращений людей может служить показателем гражданской активности, динамики общественно-финансовых действий и изучается как один из принципиальных каналов обратной связи жителей с исполнительными органами госвласти по вопросам образования и науки.

Продолжая разговаривать о качестве работы с обращениями граждан, нужно рассмотреть и всесторонне изучить причины, которые влияют на повторность обращений людей в Департамент.

Направления работы в Департаменте Смоленской области по образованию и науке по данным вопросам :

1. Улучшение организации работы с письменными и устными обращениями:

• нужно найти способы для увеличения продуктивности работы с обращениями людей, ликвидацией обстоятельств аргументированных жалоб, повторных обращений;
• на оперативных заседаниях рассматривать состояние работы с обращениями людей, подводить итоги годовой работы;
• проводить изучение практики исполнительных органов госвласти и муниципалитетов;
• расширить практику совмещения плановых поездок сотрудников с учетом обращений людей на местах, также с проверками качества этой работы в территориальных управлениях образования и науки Смоленской области.

2. Усилить контроль результатов работы Департамента Смоленской области по образованию и науке с заявлениями людей:

• нужно направить особенное внимание на качество изучения обращений людей, которые поступают в Департамент Смоленской области по образованию и науке;
• выявлять недочеты в работе с письмами и в организации личного приема людей;
• в вариантах, когда требования заявителей не основаны на действующем законодательстве, им предоставляются детальные разъяснения некорректности либо беззаконности таковых запросов;
• продление сроков и снятие с контроля обращений граждан направленных с контролем из вышестоящих органов - лишь по согласованию с Департаментом.

3. Развитие информационно-аналитической работы Департамента Смоленской области по образованию и науке:

• рассматривать поступающие письменные и устные обращения по хронологическим интервалам, направленным на определенную тематику по вопросам образования и науки;
• интенсивно применять аналитические материалы при подготовке решений;
• предоставлять информацию населению через СМИ о практике работы с письменными и устными обращениями людей и итогах их изучения.

4. Улучшение материального оснащения:

• интенсивно производить автоматическую обработку данных по письмам и личным приемам людей на базе стандартного программного обеспечения;
• решать вопросы улучшения критериев труда персонала, который занимается рассмотрением обращений людей и обеспечением личного приема граждан, с учетом огромного психического напряжения и работы на компьютере.

Как указывает практика работы Департамента Смоленской области по образованию и науке повторными запросами чаще всего являются:

• обращения на пересмотр ответа на заданный вопрос;
• ответ дан, но написан «бюрократическим языком», заявитель не поняла, что ему было написано;
• дается разумный ответ, но граждане все еще не удовлетворены им, они обращаются в вышестоящие инстанции.

Изучая предпосылки получения повторных обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке, был сделан вывод, что их росту, как и раньше, содействуют факты сбора неполных ответов о принятых мерах в заявления об отсутствии полного разъяснения. Нередко ответы на обращения людей ограничиваются формальными извещениями.

При работе с обращениями граждан в Департамент Смоленской области по образованию и науке нередко появляются трудности. Рассмотрим вопросы, которые не регулируются законом. Закрепление обязательных признаков и реквизитов обращений, необходимо для того, чтобы отграничить обращения от прочих видов посланий, и упростить процедуру рассмотрения обращений. Закон определяет обращение через его виды между тем, очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, пришедшее в Департамент.

Изучая трудности, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке, мы приходим к выводу, что нужно чётко отграничить обращения от иных посланий, поздравлений, благодарностей и закрепить это законодательном уровне, для устранения двусмысленности в будущем. Также ввести отдельный вид обращений сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Необходимо для петиций разного содержания установить различный минимум подписей. Детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность. Необходимо выработать чёткие критерии «контрольности», единые для всех государственных органов власти. Необходимо усовершенствовать тематический классификатор обращений граждан и создать единую базу данных по обращениям граждан. Следует усовершенствовать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчётов и аналитических записок, открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан.

Естественно, эти предложения далеко не исчерпывают весь большой диапазон вопросов, которые возникают при работе с гражданами в Департаменте. Принимая во внимание трудности и проблемы работы Департамента, которые возникают при рассмотрении обращений людей, можно сделать вывод о том, что контроль является более принципиальным видом обратной связи, при помощи которого госструктуры получают данные о реальном положении дел, выполнении принятых решений.

Он употребляется для увеличения продуктивности дисциплины, оценки работы, недопущения негативных действий. В Департаменте необходимо создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий на предмет полноты и качества изучения обращений людей.

Предлагается создать проект, который был направлен на улучшение процедур изучения запросов людей «Типовое положение о проведении плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Как считают специалисты, «обратная связь» с жителями может считаться удачной при помощи имеющихся способов сотрудничества жителей с должностными лицами решаются некоторые проблемы продуктивности деятельности исполнительных органов и доверие к ним вырастает.

Жители имеют право принимать участие в работе местных административных органов, вести взаимодействие с государственными руководством, осознавать местные трудности и задачи городского управления, что помогает решать проблемы увеличения качества управления муниципалитетами и увеличивает сотрудничество с госструктурами.

Для увеличения продуктивности работы властных структур и их подотчетности нужна обратная связь с жителями, принципиальной частью которой является обращение людей к руководству Департамента Смоленской области по образованию и науке. Обращения обычно играют главную роль в процессе управления, в связи с тем, что они используются для диалогов с жителями, контроля над работой аппарата государства и местного самоуправления, а также реализации легитимных гражданских прав жителей.

Для действенной работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно соблюдать последующие условия :

• создание хороших критериев для защиты гражданами собственных прав и свобод в вопросах образования и науки;
• укрепление связей с общественностью;
• управление и контроль за реализацией программ по увеличению продуктивности муниципального управления в вопросах образования и науки;
• увеличение качества и расширение списка информационных услуг, которые предоставляются гражданам;
• ограничение посредничества, другими словами обеспечение связи с Департаментом напрямую.

Регулирование и упорядочение механизмов изучения апелляций в Департаменте Смоленской области по образованию и науке является наиважнейшим правом органов власти соответственного уровня.

Для оптимизации системы работы с обращениями людей в Департаменте Смоленской области по образованию и науке нужно принять следующие меры:

Департамент Смоленской области по образованию и науке в рамках собственной работы должен:

• провести полное изучение обстоятельств повышения числа обращений людей в режиме наблюдения;
• нужно усилить контроль за рассмотрением письменных и устных обращений людей и выполнением административной дисциплины;
• расширение возможностей организации выездных приемов граждан представителями всех уровней власти и видеосъемка этих действий;
• постоянное освещение в средства массовой информации животрепещущих тем об обращениях людей.

Отталкиваясь от этого, предлагается рассмотреть проект, который позволит повысить качество изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке.

Цель проекта: повысить уровень полноты и качества изучения обращений людей в Департамент Смоленской области по образованию и науке .

Задачи проекта:

• создать комиссию для проведения плановых и незапланированных проверочных мероприятий в целях определения полноты и качества изучения обращений людей;
• приготовить распоряжение Департамента Смоленской области по образованию и науке «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан».

Необходимо включить в указанное приложение следующие функции комиссии:

• аналитическая функция (также информационная), которая касаются изучения отчетности: организация и проведение конференций, семинаров, профессиональных консультаций в рамках изучения полноты и качества обращений людей;
• корректирующая функция: принимать решения о реализации корректирующих действий при рассмотрении обращений людей.

В таблице 1 представлены основные направления в рамках проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке.

Таблица 1.

Мероприятия по осуществлению проекта совершенствования работы с обращениями граждан в Департаменте Смоленской области по образованию и науке

		Основные мероприятия
	Предложить для обсуждения следующие функции комиссии: информационно-аналитическую, предполагающую рассмотрение отчетов о рассмотрении полноты и качества обращений граждан; организацию и проведение совещаний, конференций, семинаров, консультаций специалистов для определения полноты и качества рассмотрения обращений граждан; корректирующую функцию, предполагающую принятие решений о проведении корректирующего воздействия.	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку о рассмотрении функций комиссии по рассмотрению полноты и качества обращений граждан
	Предложить для обсуждения показатели оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента	Направить в структурные подразделения Департамента служебную записку с предложением принять участие в обсуждении показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан
	Подготовить проект приказа Департамента «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан»	Проанализировать полученные результаты при обсуждении функций комиссии и показателей оценки состояния полноты и качества рассмотрения обращений граждан в деятельности Департамента. Согласовать приказ «Об утверждении Типового положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан». Разместить проект «Об утверждении типового Положения проведения плановых и внеплановых проверок полноты и качества рассмотрения обращений граждан» на официальном сайте для общественного обсуждения.

Таким образом, можно резюмировать, что обращения являются принципиальной частью воплощения принципов демократии. С помощью их жители защищают свои интересы и выражают возмущение существующими трудностями и проблемами. Одновременно обращение является средством защиты прав людей и формой конституционной роли в управлении страной и местным самоуправлением.

На современном этапе апелляционная система претерпевает процесс высококачественных изменений в согласовании с изменением функций муниципального и городского управления.

Для увеличения продуктивности работы с гражданами в Департаменте Смоленской области по образованию и науке необходимо детально проработать механизм деятельности системы обращений и контроля за их исполнением. Это может обеспечить продуктивность и стабильность работы Департамента уже в ближайшее время.

Список литературы:

1. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://www.consultant.ru(дата обращения 10.12.2018)
2. Официальный сайт Департамента Смоленской области по образованию и науке [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://edu67.ru/(дата обращения 10.12.2018)
3. Пясецкая Е.Н., Самохвалова Т.В. Обратная связь в модели общественного участия граждан // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. – 2015. – № 2 (5). – С. 105-107.
4. Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? //Административное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 574-579.
5. Чурилина Е.Н. Особенности системы работы с обращениями граждан на муниципальном уровне // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 10 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://human.snauka.ru/2015/10/12903 (дата обращения: 10.12.2018).

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Политический анализ Подъячева К.В. в работе «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти», выделяет следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди множества разновидностей обращений наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что правовое регулирование работы с обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных федеральных органах власти (Администрации Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.81..

При этом обращением граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического», «гражданского» института.

В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство «тройственной природы» состоит в том, что обращения, процедура рассмотрения которых прописана в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы в саму бюрократическую систему Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.85..

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует автоматически, в силу формальных правил Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: американская школа. Хрестоматия / Сост. Д. Шафритц, А. Хайд. Пер. с англ. М., 2003. С.112..

Из этого вытекают два важных следствия: во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций, а во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.87..

Модернизация института обращений граждан должна проходить в два этапа: на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы; на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий. На нынешнем этапе относительно эффективно влиять на решения властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.95..

Шаги по модернизации института:

Необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;

Чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;

Следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;

В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;

Следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

Необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;

Следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;

Необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;

Следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.68..

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров государства имеется. Так, Президент РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан» Медведев Д.А. Выступление на церемонии вступления в должность Президента России 7 мая 2008 года. [Электронный ресурс] //Официальный сайт Президента Российской Федерации //http://www.president.kremlin.ru/text/appears/2008/ 05/200262.shtml..

Но воплотить эти пожелания в реальность можно только тогда, когда механизмы реального участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться институциализированными коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени» Подъячев В.К. «Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти». С.75..

Институт обращения граждан должен усовершенствоваться, что бы граждане могли оказывать влияние не власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.

УДК 323.2:352(47
ББК 66.3(2Рос-4С

Цель. Обобщить опыт взаимодействия органов местного самоуправления с населением в сфере работы с обращениями граждан.

Методы. Осуществлен анализ годовых отчетов Екатеринбургской городской Думы о работе с обращениями граждан

Результаты и научная новизна. В результате проведенного исследования сделан вывод об основных видах обращений граждан, количественных тенденциях, качестве контроля за обращениями. Предложены рекомендации по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления c населением в сфере работы с обращениями граждан.

Ключевые слова: городская Дума , обращения граждан , органы местного самоуправления , приемные депутатов , формы взаимодействия .

Литература

1. Ошуркова. И. Добро пожаловаться // Российская газета. 2015. 16 июля.
2. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. 2-е изд. М., 2006.
3. Миронов М.А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002.
4. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Российская газета. 2006. 5 марта.
5. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09 февраля 2009 № 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // Российская газета. 2009. 13 февраля.
6. О принятии Устава муниципального образования «город Екатеринбург: Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1 (ред. от 23.10.2012) // Вечерний Екатеринбург 2005. 16 июля. Ст. 25 ч. 1, 2.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Российская газета. 2003. 8 октября.
8. Обзоры принятых запросов и обращений. Сайт Екатеринбургской городской Думы [электронный ресурс]. URL: http://www.egd.ru/accept/237/ (дата оращения 15.05.2016).
9. Модуль системы DIRECTUM «Обращения граждан и организаций» [электронный ресурс]. URL: http://www.directum.ru/2927536.aspx (дата обращения 15.03.2016).

Bibliography

1. Oshurkova. I. Welcome to complain // Rossiiskaya gazeta. 2015. July 16.
2. Vydrin V. I. Russian Municipal Law: coursebook for universities. 2-nd ed. M., 2006.
3. Mironov M. A. Citizens’ appeals as a constitutional-legal institution: abstract of dissertation for the scientific degree of Doctor of Law. M., 2002.
4. On the procedure of consideration of the RF citizens’ appeals: Federal Law of 2 May, 2006, № 59-FL (as amended on 27.07.2010) // Rossiiskaya gazeta. 2006. March 5.
5. On providing access to information on activities of national and local bodies of power: Federal Law of February 9, 2009 № 8-FL (as amended on 11.07.2011) // Rossiiskaya gazeta. 2009. 13 February.
6. On the adoption of the Charter of the municipal entity of the «City of Ekaterinburg: Decision of the Ekaterinburg City Duma of June 30, 2005. № 8/1 (as amended on 23.10.2012) // Vechernii Ekaterinburg 2005. July 16. Art. 25, p.1, 2.
7. On General principles of organization of local government in the Russian Federation: Federal Law of 06 October, 2003, № 131-FL (as amended on 02.06.2016) // Rossiiskaya gazeta. 2003. October 8.
8. Reviews of the handled requests and appeals. Website of Ekaterinburg City Duma . URL: http://www.egd.ru/accept/237/ (date of reference 15.05.2016).
9. The «Public appeals» module of DIRECTUM system . URL: http://www.directum.ru/2927536.aspx (date of reference15.03.2016)

Improving interaction of local authorities with population in the field of handling citizens’ appeals: problems of efficiency (exemplified by the municipality of the CITY of EKATERINBURG)

Purpose. To summarize the experience of interaction of local authorities with the population in the field of handling citizens’ appeals.

Methods. The analysis of the annual reports of the Yekaterinburg city Duma on the work with citizens.

Results and scientific novelty . As a result of the conducted research the author concluded about the main types of citizens, quantitative trends, quality control applications. The author proposed recommendations for improving the interaction of local authorities with the population in the field of handling citizens’ appeals.

Key words:

Глава1. Теоретические и нормативно-правовые основы рассмотрения обращений граждан.

1. Обращения граждан, виды обращений и порядок их рассмотрения.

Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но тем не менее он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

Обращения граждан могут быть трех видов. Предложение - это обращение граждан в государственные или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан, они обычно направлены на улучшение, совершенствование работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих. Заявление есть обращение с просьбой об удовлетворении тех или иных прав и законных интересов граждан, не связанных с их нарушением, либо сообщение о злоупотреблениях, нарушениях законности и иных нарушениях, не затрагивающих непосредственно права и интересы заявителя. Жалоба - это устные или письменные, индивидуальные или коллективные обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, негосударственные организации, к должностным лицам в связи с нарушением прав или законных интересов самого гражданина, других лиц либо общественных интересов.

Право на обращения является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ создано специальное Управление в структуре Администрации Президента по работе с обращениями граждан. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, граждан СНГ, иностранных граждан и лиц без гражданства, поступающих на имя Президента, в адрес Правительства и Администрации Президента; обеспечение рассмотрения обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента; информирование Президента, Правительства и руководителя Администрации Президента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Весьма обширны задачи Управления: это организационно- методическое взаимодействие с подразделениями Администрации Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам рассмотрения обращений граждан; своевременное рассмотрение поступивших письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления в приемной Администрации Президента и Правительства, а также руководителями Администрации Президента РФ, министрами Правительства РФ и другими государственными служащими; осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации; анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах и на личном приеме, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о характере обращений граждан; подготовка на основе анализа и обобщения обращений граждан предложений по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы, и некоторые другие задачи.

Так, в истекшем году в адрес Президента поступили сотни тысяч обращений от отечественных и зарубежных авторов, причем каждое десятое из них - коллективное, нередко с сотнями и тысячами подписей (резолюции митингов, собраний). Таким образом, можно говорить о миллионах граждан, проявивших желание или необходимость обратиться к главе государства со своими заботами и суждениями о событиях в жизни страны. Все эти обращения были зарегистрированы, рассмотрены компетентными лицами и получили то или иное разрешение. Значительное число граждан были приняты в Управлении на личном приеме. Существенное развитие получает работа с обращениями, поступающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обращениями граждан получили многие федеральные органы исполнительной власти и регионы страны.

Подобные Управлению Администрации Президента РФ структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются и в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Например, приказом ФСБ России утверждена Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах ФСБ, которой, в частности, определены формы учета предложений, заявлений и жалоб, контроля за ходом и сроками исполнения каждого обращения, организации приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

Повышению эффективности обращений как способа защиты прав, свобод и законных интересов граждан служит Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996г. Указом предусмотрен специальный порядок рассмотрения сообщений, опубликованных в средствах массовой информации. Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны рассматривать сообщения о нарушениях, допущенных подчиненными им должностными лицами и другими государственными служащими, федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов - не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определены следующие виды обращений:

1. Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

2. Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

3. Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Федеральный закон NQ 131.ФЗ указывает, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность.

1. Роль и значение работы органов государственной и местной власти с обращениями граждан в жизнедеятельности общества

Обращения граждан в государственно- правовые, административные и иные органы составляют необходимое условие реализации ими своих прав и правовое государство, каким является наше, должно гарантировать их. Сошлюсь на соответствующую статью Основного Закона РФ гарантирующую их реализацию: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Они – эти обращения – являются важным инструментом взаимодействия граждан со своим государством и образуют чрезвычайно широкий спектр социальных отношений. Через эти обращения граждане и их объединения используют механизмы и полномочия государственных органов для решения своих жизненных проблем. Закрепление прав граждан на обращения гарантирует обеспечение в правовом отношении этой формы взаимодействия граждан со своим государством. Но эффективность указанного взаимодействия не возникает автоматически. Оно предполагает знание и учет обеими сторонами целого комплекса предпосылок, владения ими, юридическими предписаниями, относящимися к этой сфере общественных отношений, знаниями об устройстве государственно- административного аппарата, функциях его отдельных органов, институтов и структур, а также сферы их компетенции. Разумеется, и сами граждане или их коллективы и объединения должны в полном объеме представлять свою роль и ответственность, возникающие в процессе взаимоотношений по факту обращений. То есть, опять мы сталкиваемся с уже классическими вопросами нашей жизни: ответственности, компетенции, эффективности, сочетания прав и обязанностей, то есть со всем тем, что характеризует правовую культуру граждан. Если же мы примем во внимание, что обращения граждан это постоянно и очень динамично развивающаяся сфера гражданских отношений, то станет понятной важность освещения её самых разных аспектов специалистами и практиками. Именно таких мы имеем в лице работников Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, которые подготовили очередной выпуск аналитического вестника, посвященный указанной теме.

Совет Федерации в свое время посчитал необходимым создать особый орган Палаты, который бы сосредоточился на вопросах законодательного обеспечения развития гражданского общества, осуществлял мониторинг в этой сфере деятельности его институтов и укрепления гражданских отношений, защиты гражданских инициатив в субъектах Российской Федерации. Эта сторона деятельности Совета Федерации – его исключительная и уникальная прерогатива. Указанная Комиссия была образована решением Совета Федерации 30 января 2008 года. К её ведению относятся, в частности, вопросы законодательного обеспечения взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления; участия институтов гражданского общества в законодательном процессе; взаимоотношений государства и граждан; гражданских инициатив; участия граждан и общественных объединений в реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни. Постановка и эффективное решение данных проблем напрямую связаны с совершенствованием работы с обращениями граждан, общественных объединений, других структур гражданского общества во все государственно- административные инстанции, органы центрального и местного управления.

Значимость обращений граждан для органов государственной власти и местного самоуправления многогранна. Это и наглядный показатель общественных настроений, и свидетельство о наиболее острых проблемах, и индикатор доверия к власти. В то же время обращения граждан – ценнейший источник аналитической информации, позволяющий уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы и креативные идеи для поиска решения наиболее актуальных социально-экономических проблем.

1. Формирование и функционирование института обращений граждан в органы государственной и местной власти

Выявить каналы влияния граждан на власть в условиях трансформации российской политической системы и определить, возможно ли использовать их для ее демократизации и модернизации, не создавая серьезных угроз социальной стабильности - задача исключительного характера. Особенно важно это потому, что только в процессе реального участия в принятии решений, пытаясь влиять на действия властей для продвижения своих, пусть и далеких от политики интересов, граждане, можно сказать, обучаются демократии. По мнению Е. Г. Ясина, демократия - это "совокупность институтов, позволяющих разным социальным слоям, политическим партиям и идейным течениям отстаивать свои интересы, проводить свои идеи и добиваться власти в открытой публичной политической борьбе". Подобный опыт гражданского участия позволяет выработать у граждан демократические ценностные ориентации и навыки деятельности, способствующие социокультурной модернизации, реализации их прав и интересов. Одним из таких каналов является институт обращений граждан в органы власти. Очевидно, что если бы обращений граждан не было, государственному аппарату было бы сложнее собирать информацию о проблемах населения, и, следовательно, труднее следить за изменениями ситуации и оперативно на них реагировать. Этот фактор неизменно отмечается специалистами по государственному управлению: "Государство рассматривает обращения граждан как важное средство реализации их конституционного права вскрывать недостатки в деятельности государственного аппарата, отдельных организаций, вносить предложения по совершенствованию их работы, принимать участие в восстановлении нарушенных прав и свобод, а также в обеспечении социальной справедливости". Однако подобная точка зрения представляется неполной. В институте обращений граждан заложены гораздо большие возможности. В современных условиях в государстве демократическом (или стремящемся стать таковым) они могут стать не только средством правозащиты, но и формой реализации прав граждан на участие в управлении делами государства, введенного Всеобщей декларацией прав человека и закрепленного, в том числе, российской Конституцией.

Описание работы

Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Обращения граждан в совокупности регулирующих их правовых норм представляют собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права. Конечно, этот правовой институт нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но тем не менее он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.