Заключение

Антикоррупционной экспертизы Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"

Предпосылки

Антикоррупционная экспертиза законодательства является важнейшей частью обширного пакета законов и иных правовых актов , принятых в России в последнее время в целях комплексного противодействия коррупции. Механизм проведения антикоррупционной экспертизы закреплён в Федеральном законе -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный Закон «Об антикоррупционной экспертизе») . Суть экспертизы заключается в том, чтобы не допустить проникновения в российские законы положений и норм, которые сами по себе могут порождать коррупцию.

Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее закон «О полиции» или Федеральный Закон «О полиции») вступил в силу 01 марта 2011 года.

Федеральный Закон «О полиции» был внесён в Государственную Думу РФ Президентом РФ, однако Президент не являлся разработчиком данного нормативно-правового акта.

Так, в соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» разработать и внести до 1 декабря 2010 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о милиции было поручено Правительству Российской Федерации . В ходе разработке законопроекта было принято решение о переименовании милиции в полицию. Согласно информации опубликованной на официальном сайте обсуждения законопроекта *****, разработчиками выступили Организационный комитет по подготовке проекта федерального закона «О полиции» и Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы.

В соответствии с пунктом 6.4. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и постановлений Правительства после их согласования в установленном порядке и до внесения в Правительство направляются руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей) на правовую экспертизу и на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что разработкой закона занимался орган исполнительной власти - Министерство внутренних дел. Руководитель МВД или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей) был обязан направить закон на антикоррупционную экспертизу в Министерство юстиции. Таким образом, закон «О полиции» должен был пройти антикоррупционную экспертизу до передачи законопроекта Президенту и соответственно до внесения законопроекта в Государственную Думу Президентом РФ.

Цели экспертизы

Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» организовал независимую антикоррупционную экспертизу принятого закона «О Полиции». В проведении экспертизы приняли участие эксперты Центра ТИ-Р, а так же эксперты, входящие в Рабочую Группу неправительственных организаций по реформе правоохранительных органов .

Данная антикоррупционная экспертиза была проведена Центром ТИ-Р по собственной инициативе для достижения следующих целей:

1. Установить коррупциогенные нормы рассматриваемого Федерального Закона «О полиции»

2. Выедлить наиболее коррупциогенные нормы Федерального Закона «О полиции», основываясь на изучении правоприменительной практики.

3. Подготовить платформу для дальнейшего улучшения Федерального Закона «О Полиции», о необходимости которой говорил Президент России на встрече Совета при Президенте.

Нормативная база

Федеральный закон -ФЗ “О полиции”. Методика проведения антикоррпуционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ. Федеральный закон РФ -ФЗ "О противодействии коррупции" Федеральный закон -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел»

Коррупциогенные факторы.

По итогам исследования Федерального Закона «О Полиции» были выявлены системные проблемы. Их классификация была проведена по официальной методике проведения антикоррупционной экспертизы. При этом в ходе работы сотрудники Центра ТИ-Р пришли к заключению, что некоторые нормы закона являются коррупциогенными, однако в официальной методике нет подходящего коррупциогенного признака.

В рамках работы над экспертизой нами были введены доктринальное понятие юридико-лингвистической неопределенности, а так же понятие конфликта интересов, определение которого содержится в п.1 статьи 10 Федерального закона РФ от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Мы считаем целесообразным провести в дальнейшем коренной пересмотр существующей методики с введением новых понятий и подробного определения их. Центр ТИ-Р готов принять участие в рабочей группе по переработке существующей методики.

Ниже приводятся выявленные в ходе экспертизы коррупциогенные факторы закона «О полиции»:

● Юридико-лингвистическая неопределенность.

● Конфликт интересов.

● Широта дискреционных полномочий.

● Отсутствие административных процедур.

● Определение компетенции по формуле “вправе”.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В общепризнанной концепции теории государства и права, с одной стороны, органы государственной власти, их подразделения и составные части наделяются компетенцией или полномочиями, с другой – физические лица (граждане) наделяются правами и обязанностями. Глава 3 Закона «О полиции» определяет обязанности и права полиции, что, на наш взгляд, не соответствует законодательному определению полиции как составной части Министерства внутренних дел. В частности, Так глава II Положения о Министерстве внутренних дел, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 000 «Вопросы Министерства внутренних дел», наделяет данный федеральный орган исполнительной власти именно полномочиями, а не правами и обязанностями. Таким образом при дальнейшем совершенствовании закона «О полиции» предлагается отказаться от понятия «права полиции» и определять лишь конкретные полномочия.

Эксперты Цента ТИ-Р выделили ряд норм, которые с наибольшей вероятностью могут привести к коррупционным ситуациям:

Пункт 37 части 1 статьи 12: « На полицию возлагаются следующие обязанности: изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения».

В данной норме не определены условия и основания принятия решения по изъятию документов, имеющих признаки подделки, а так же не ограничен список документов, которые могут быть изъяты у граждан и должностных лиц. Эта норма касается непосредственного взаимодействия сотрудника полиции с гражданином и может спровоцировать коррупционную ситуацию, так как полицейский на своё усмотрение определяет содержаться ли признаки подделки в данном документе.

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права: проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении , а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом...»

Формулировка "данные, дающие основания подозревать" максимально размыта и дает неограниченно широкие полномочия для трактования в рамках правоприменительной практики. Более того, список оснований является достаточно обширным, он значительно увеличился по сравнению с законом «о милиции» и пополнился столь широким пунктом, как «имеются основания для задержания», причём этот пункт во многих случаях пересекается с другими основаниями для проверки документов. По оценкам экспертов Центра ТИ-Р значительная часть коррупционных ситуаций при общении представителей правоохранительных органов с гражданами возникает в ходе проверки документов. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется сократить и упростить список поводов для проверки документов и прописать процедуру проверки максимально чётко. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным выделить данную процедуру в отдельную статью по аналогии с «задержанием» (ст. 14) и «Вхождением (проникновением) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории» (ст. 15).

Пункт 2 часть 1 статьи 13: «…проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности , контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;»

В тексте нормы существует отсылка к «иным документам», которые нормативно не установлены, также не определены основания для проверки документов сотрудниками полиции. Кроме того, нормой установлено, что указанные документы должны быть на совершение «определенных действий» и или на осуществление «определенной деятельности». При том нормой не установлены критерии термина «определенность». Таким образом, проверка документов сотрудниками полиции у граждан может осуществляться без каких-либо оснований и перечень документов, которые имеют право проверять сотрудники полиции, является открытым.

Часть 4 статьи 14, «Срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях». Часть 5 статьи 14 «Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания»

Данные нормы содержат юридико-лингвистическую неопределённость в отношении понятия "задержание". Фактически часть 4 статьи 14 содержит две нормы об исчислении срока задержания в зависимости от вида производства по делу - уголовного или по делам об административных правонарушениях. Начало срока задержания (в уголовном процессе) является в достаточной степени определённым - момент фактического ограничения свободы передвижения. В то же время, норма об исчислении срока административного задержания является отсылочной и фактически содержится в ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ . Согласно данной норме, административное задержание исчисляется с момента доставления либо вытрезвления лица. При этом сроки, в которые необходимо провести доставление не установлены, таким образом сотрудник полиции может произвольно сократить или увеличить фактическое время ограничения свободы задержанного. Так же данная норма приводит к разночтениям по вопросу о том, в какой момент задержанный получает право пользоваться услугами защитника. Это не только ставит в опасность право на защиту гражданина, но и создаёт высокие коррупционные риски.

Полный перечень коррупциогенных норм, выявленных экспертами Центра ТИ-Р содержится в приложении №1.

Изъятия из экспертизы

Отдельно необходимо отметить проблему доступа к внутренним актам ведомства . Глава 6 Закона «О полиции» определяет правовое положение сотрудника полиции, которое отчасти регулируется подзаконными актами ведомства. Многие из этих актов отсутствуют в публичном доступе и носят гриф «для служебного пользования». Без изучения этих актов крайне сложно определить наличие либо отсутствие коррупциогенных факторов. В частотности в Законе «О полиции» отсутствует указание на нормативно правовой акт, который четко определяет открытую административную процедуру выявления личной заинтересованности или конфликта интересов в рядах сотрудников полиции. Например, п.13 ч.1 ст. 27 устанавливает, что сотрудник полиции по своему усмотрения сообщает непосредственному начальнику о возникновении личной заинтересованности или конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей. Содержание данной нормы свидетельствует об отсутствии ответственности сотрудников полиции в случае неисполнения нормы при обнаружении возникшей личной заинтересованности. Высока вероятность, что в данном случае наблюдается отсутствие административных процедур, что является коррупциогенным фактором. Существует ряд других норм, которые так же могут являться коррупциогенными, однако однозначное решение можно вынести лишь изучив материалы, которые отсутствуют в публичном доступе. Эксперты Центра ТИ-Р считают целесообразным провести экспертизу всего комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность полиции. При невозможности предоставить доступ независимым экспертам такая экспертиза должна быть проведена специалистами Министерства Юстиции.

Список привлеченных экспертов.

В ходе подготовки данной экспертизы Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» провёл консультации с широким кругом организаций. Значимый вклад в экспертизу внесли представители следующих организаций:

· Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций "АГОРА"

· Институт Прав Человека

· Калининградский экспертный центр

· МРОО «Комитет против пыток»

· Фонд «Общественный Вердикт»

Выводы

В результате антикоррупционной экспертизы Федерального Закона «О Полиции» экспетры Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р» пришли к следующим выводам:

1. В нарушение Федерального Закона «Об антикоррупционной экспертизе» законопроект Федерального Закона «О Полиции» не проходил обязательную антикоррупционную экспертизу. Ответственными за несоблюдение данного требования являются руководитель Министерства внутренних дел или его заместитель (в соответствии с распределением обязанностей).

2. Закон наделяет полицию правами, в то время, как органы государственной власти должны быть наделены лишь компетенциями или полномочиями. Для снижения коррупционных рисков рекомендуется отказаться от формулировки «Полиции предоставляются следующие права» и указывать лишь обязанности и полномочия полиции.

3. В Федеральном Законе «О Полиции» содержатся многочисленные коррупционные факторы, в частности, таковые встречаются в статьях, регулирующих проверку документов. Данная сфера обладает высокими коррупционными рисками и должна регулироваться максимально чёткими нормами. Однако в законе «О полиции» фигурируют чрезмерно нечеткие формулировки, как например: «имеются данные, дающие основания подозревать или полагать...», «иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности». По мнению экспертов Центра ТИ-Р данные формулировки не направлены на снижение возможности возникновения коррупционных ситуаций.

4. Значимая часть норм опирается на документы, которые отсутствуют в открытом доступе. Для выявления возможных коррупциогенных норм необходимо провести анализ всего нормативно-правового комплекса.

Приложения

1. Перечень коррупциогенных норм закона “О полиции”.

2. Ответ Министерства юстиции на запрос Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р».

В Росаккредитации работа по проведению антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, проектов ведомственных нормативных правовых актов организована и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и приказом Росаккредитации от 20 января 2014 г. № 77 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по аккредитации».

Антикоррупционная экспертиза актов, проектов актов проводится Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации.

Работа по проведению антикоррупционной экспертизы актов, проектов актов и их размещению на официальном интернет-сайте Росаккредитации для проведения независимой антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2017 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

16 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2017 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2016 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

12 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2016 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федеральной службы по аккредитации (в соответствии с формой заключения, утвержденной приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363) от аккредитованных Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов юридических и физических лиц не поступали.

2015 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

19 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2015 г. независимой антикоррупционной экспертизы

2014 год

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Минюстом России антикоррупционной экспертизы

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. Управлением правового обеспечения и международного сотрудничества Росаккредитации антикоррупционной экспертизы

Антикоррупционную экспертизу прошли:

0 нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены);

7 проектов нормативных правовых актов (коррупционные факторы не выявлены).

Сведения о результатах проведенной с 1 января по 31 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы

Как уже указывалось, специфика любой экспертизы заключается в следующем: проводя исследование с использованием указанных выше методов и основываясь на применении специальных знаний, эксперт не объясняет уже имеющийся факт, а добывает новый и дает ему профессиональную оценку, которая и составляет содержание его заключения. Соответственно, и заключение эксперта, проводящего антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта или его проекта, должно отвечать общим принципам экспертной деятельности - основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.

Заключение антикоррупционной экспертизы может стать предметом судебного разбирательства в случае представления прокурора, чье требование о внесении изменений и исправлений в нормативный правовой акт не будет удовлетворено соответствующим органом. В такой ситуации потребуется назначение и производство уже судебной экспертизы на предмет обоснованности и компетентности заключения антикоррупционной экспертизы. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения такого требования незамедлительно сообщается внесшему его прокурору. Однако данное требование может быть отклонено как не носящее обязательный для рассматривающего его органа характер. Не случайно в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 подчеркивается необходимость использования прокурором права на обращение в суд в случае отклонения требования в порядке, установленном процессуальным законодательством (ст. 91 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ).

Форма и содержание заключения эксперта являются еще одной областью возможного применения положений, выработанных теорией и практикой судебной экспертизы, поскольку указанные вопросы в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов еще не до конца разработаны и представляют интерес с точки зрения практики ее производства. С точки зрения применения разработок теории судебной экспертизы к организационным аспектам антикоррупционной экспертизы могут быть использованы положения, касающиеся таких аспектов, как:

- структура заключения эксперта;
- порядок обоснования выявленных типовых коррупциогенных факторов;
- порядок обоснования нетиповых коррупциогенных факторов;
- особенности отражения результатов комплексного исследования в заключении;
- формы и значение выводов антикоррупционной экспертизы.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» эксперт от своего имени или комиссия экспертов на основании проведенных исследований с учетом их результатов дают письменное заключение и подписывают его. Содержание заключения эксперта законодательно регламентировано и включает в себя следующие обязательные реквизиты:

- время и место производства судебной экспертизы;
- основания производства судебной экспертизы;
- сведения об органе или лице, назначившем судебную экспертизу;
- сведения о судебно-экспертном учреждении, эксперте, которому поручено производство судебной экспертизы (фамилия, имя, отчество, образование, специальность, стаж работы, ученая степень и ученое звание, занимаемая должность);
- предупреждение эксперта в соответствии с законодательством об ответственности за дачу заведомо ложного заключения;
- вопросы, поставленные перед экспертом или комиссией экспертов;
- объекты исследований и материалы дела, представленные эксперту для производства судебной экспертизы;
- сведения об участниках процесса, присутствовавших при производстве судебной экспертизы;
- содержание и результаты исследований с указанием примененных методов;
- оценка результатов исследований, обоснование и формулировка выводов по поставленным вопросам.

Заключение дается только в письменной форме, подписывается экспертом и должно содержать подробное описание произведенных исследований, сделанные в результате их выводы и обоснованные ответы на поставленные вопросы.

В качестве основы для оформления результатов производства антикоррупционной экспертизы предлагаем взять разработанную в общей теории судебной экспертизы структуру заключения судебного эксперта, естественно, с некоторыми изменениями, отражающими специфику данного рода экспертизы. Традиционно в экспертном заключении выделяют:

- вводную часть;
- исследовательскую часть;
- синтезирующую часть (наличие которой обусловлено в том числе комплексным или комиссионным характером исследования);
- выводы.

Остановимся подробнее на каждой из частей заключения.

Во вводной части указываются время и место производства судебной экспертизы, сведения о проводящих ее лицах, подтверждающие их квалификацию, стаж работы, ученую степень, ученое звание.

В практике производства антикоррупционных экспертиз не предусмотрена возможность отвода эксперта в случае, например, наличия родственных связей, подчиненности или других взаимоотношений эксперта, входящего в комиссию, с кем-либо из разработчиков акта. На наш взгляд, в данном случае важную роль играет процедура самоотвода. Если в законодательстве об антикоррупционной экспертизе по аналогии с процессуальным законодательством будет закреплена обязанность эксперта заявить о самоотводе в случае наличия родственной, служебной или иной зависимости, некомпетентности, можно будет предусмотреть конкретные механизмы ответственности за участие в антикоррупционной экспертизе «зависимых» экспертов. Формой ответственности может быть, например, лишение аккредитации и запрет на право проведения антикоррупционной экспертизы на определенный срок (скажем, на пять лет). А в правилах аккредитации должна быть закреплена корреспондирующая норма о проверке соответствующего лица по реестру привлеченных к такой ответственности лиц (по аналогии с реестром недобросовестных поставщиков ).

Весьма актуальным вопросом является порядок формирования экспертной комиссии для производства антикоррупционной экспертизы. Если экспертиза производится органом государственной власти, необходимо закрепить правила формирования экспертной комиссии, регулирующие порядок отбора лиц для производства экспертизы. Далее необходимо указать реквизиты акта, подлежащего экспертизе. Этот вопрос не должен вызывать каких-либо проблем с учетом опыта проведения правовой экспертизы.

При назначении судебной экспертизы чрезвычайно важна правильная формулировка задания эксперту. В отношении же антикоррупционной экспертизы постановка вопросов не вызывает трудностей на практике.

Исследовательская часть заключения является наименее разработанной областью антикоррупционной экспертизы. Сведение исследовательской части к формальному перечислению пунктов нормативного правового акта со ссылками на положения методики недопустимо, поскольку такое заключение не будет отвечать требованиям обоснованности (например, заключение, в котором указано: «...пункт 1 Федерального закона (наименование) содержит коррупциогенный фактор в соответствии с пунктом 3 методики, пункт 2... и т. д.»). «Такое заключение вызывает сомнения в обоснованности сформулированных экспертом выводов, устраняет ответственность эксперта за проведенное исследование в связи с отсутствием в таком случае самого исследования, что поведет законодателя в совершенно другом направлении, которое как раз и приведет к коррупции» .

Не случайно за образец антикоррупционного исследования предлагается взять типовое судебно-экспертное исследование. Изложение в исследовательской части промежуточных данных, полученных в ходе исследования, позволяет сформировать синтезирующую часть исследования и далее проверить обоснованность полученных результатов - выводов. Это предоставляет возможность другой комиссии экспертов повторить процесс исследования и удостовериться в его правильности. В данном случае важную роль играет методика экспертного исследования. Выделение законодателем типовых коррупциогенных факторов определяет два направления антикоррупционного экспертного исследования, каждое из которых должно быть описано в экспертном заключении. При этом описание (как и в заключении судебного эксперта) должно быть логически обоснованным и подводить к окончательным выводам .

Первое направление - выявление и обоснование типовых коррупциогенных факторов, перечисленных в общей методике. В связи с тем, что к задачам антикоррупционной экспертизы относится выявление и устранение положений нормативного акта (проекта), способствующих совершению коррупционных правонарушений, простое перечисление коррупциогенных факторов, подпадающих под положения методики, неуместно. Необходимо обосновать коррупциогенность каждого выявленного положения. Именно для этого к производству антикоррупционной экспертизы целесообразно привлекать лиц, обладающих специальными знаниями. Иначе поиск и замену, например, формулировок по формуле «вправе» можно было бы осуществлять с помощью любого текстового редактора с функцией замены, а не создавать отдельный институт противодействия коррупции.

Второе направление - выявление и обоснование нетиповых коррупциогенных факторов. Решение такой сложной творческой задачи будет основываться на личном опыте экспертов - специалистов в отдельных отраслях правоотношений. Для устранения как типовых, так и нетиповых коррупциогенных факторов требуется знание как языка законов, так и законов языка, что в очередной раз обусловливает юридико- лингвистическую специфику экспертизы.

Важная особенность антикоррупционного юридико-лингвистического исследования - изучение нормативного правового акта в совокупности со смежными и изменяемыми в связи с его принятием нормами. Иными словами, если актом изменяется, например, порядок заключения государственного (муниципального) контракта, нужно также учитывать положения Гражданского, Бюджетного кодексов РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях и др. Отсутствие положения о такой важной особенности исследования в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является значительным упущением.

Исследовательская часть завершается синтезирующей частью, где комиссия экспертов обобщает результаты проведенного исследования и формулирует окончательные выводы.

Выводы, как и в судебной экспертизе, должны удовлетворять принципам квалифицированности, определенности, доступности .

Принцип квалифицированности означает, что эксперт может формулировать только выводы, для построения которых необходима достаточно высокая квалификация, соответствующие специальные познания. Вопросы, не требующие таких познаний, не должны ставиться перед экспертом и решаться им.

Согласно принципу определенности недопустимы неопределенные, двусмысленные выводы, допускающие различное истолкование.

Принцип доступности определяет, что выводы экспертов не должны требовать для своей интерпретации специальных познаний.

Отдельно стоит отметить значение выводов, полученных в ходе экспертного исследования. Наиболее последовательным шагом в решении данного вопроса представляется придание выводам юридико-лингвистической антикоррупционной экспертизы обязательного характера. В таком случае будут использованы предложения частной теории экспертной профилактики в отношении «неспециализированных субъектов экспертной профилактической деятельности», которые не нашли отражения на момент разработки данной теории , а теперь могут использоваться в рамках информационного обеспечения противодействия коррупции.

Приведем пример заключения антикоррупционной экспертизы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ антикоррупционной экспертизы «__»____2011 года

Экспертом экспертного совета для проведения юридических экспертиз правовых актов и проектов правовых актов на коррупциоген- ность при Торгово-промышленной палате Саратовской области юристом Феничевой Е. В. на основании Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Закона РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» проведена антикоррупционная экспертиза проекта административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения» (далее по тексту - Регламент).

При проведении экспертизы использовались следующие документы:

1) Конституция РФ;
2) Гражданский кодекс РФ;
3) Земельный кодекс РФ;
4) Градостроительный кодекс РФ;
5) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
6) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения»;
7) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;
8) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
9) Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»;
10) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
11) постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»;
12) постановление Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения»;
13) постановление правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 г. № 412-П «Об установлении размера арендной платы за земельные участки и сроков ее внесения»;
14) постановление правительства Саратовской области от 27 ноября 2007 г. № 413-П «О порядке определения цены земельных участков и их оплаты»;
15) постановление правительства Саратовской области от 7 июля 2009 г. № 270-П «Вопросы государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов в Саратовской области»;
16) Решение Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 г. № 42-492 «О Положении о комитете по земельным ресурсам администрации муниципального образования «Город Саратов»;
17) Решение Саратовской городской Думы от 7 июля 2010 г. № 53-633 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 10 июля 2009 г. № 42-492 «О Положении о комитете по земельным ресурсам администрации муниципального образования «Город Саратов»;
18) Решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 25-243 «О Положении о комитете по управлению имуществом города Саратова»;
19) Решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 25-240 «Об утверждении Генерального плана города Саратова»;
20) Решение Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов»;
21) Решение Саратовской городской Думы от 29 ноября 2007 г. № 22-213 «Об утверждении порядка определения размера арендной платы, сроков уплаты и ставок арендной платы от кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования «Город Саратов»;
22) Решение Саратовской городской Думы от 18 февраля 2010 г. № 47-562 «О наделении полномочиями по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

Источник получения документов: справочно-правовая система «Гарант».

При исследовании использовалась Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность, утвержденная Президентом Торгово-промышленной палаты Саратовской области.

При исследовании названного Регламента установлено:

Предметом правового регулирования Регламента является порядок предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения».

Цель Регламента : повышение качества исполнения и доступности муниципальных услуг, создание комфортных условий для участников отношений, возникающих при оказании услуги.

Задача Регламента : определение сроков и последовательности действий по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и на которых расположены здания, строения, сооружения».

Коррупциогенные факторы обнаружены в следующих положениях Регламента :

1) в пункте 2.6 Регламента в перечне документов присутствует выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на приобретаемый земельный участок или копии иных документов, удостоверяющих права на приобретаемый земельный участок. Не указано, в течение какого периода с момента получения выписки она может быть предоставлена.

Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» по признаку «отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения»;

2) в пункте 2.7 Регламента предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги. Однако нигде далее не приводится, каким образом и кем оформляется отказ в приеме документов.

3) в пункте 2.8 Регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются:

- наличие одного и более отказов в предоставлении земельного участка одному и тому же заявителю по одному земельному участку и по тем же основаниям;
- если распоряжение испрашиваемым земельным участком не отнесено законодательством к полномочиям органов местного самоуправления;
- если испрашиваемый земельный участок является изъятым из оборота.

В соответствии со статьей 28 «Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» Земельного кодекса РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев:

- изъятия земельных участков из оборота;
- установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;
- резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Коррупциогенный фактор «коллизия в праве» по признаку «противоречие норм одного или разных уровней, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организации»;

4) в пункте 2.13 Регламента не указаны источники СМИ, где может быть получена информация.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

5) в пункте 3.1.1.2 Регламента отсутствует обязанность специалиста комитета по проставлению отметки в получении документов на втором экземпляре документов.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

6) пункт 3.1.1.3 Регламента гласит: «Если в базе данных комитета по землепользованию отсутствует информация об иных обращениях заявителя в комитет по землепользованию, специалист канцелярии регистрирует заявление в журнале регистрации дел и присваивает ему номер дела в соответствии с текущей регистрацией». Что происходит с заявлением, если в базе данных комитета по землепользованию есть информация об иных обращениях заявителя в комитет по землепользованию, не указано.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

7) пункт 3.1.5 Регламента не содержит порядок уведомления заявителя о готовности проекта договора и необходимости дальнейшего его подписания.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)»;

8) пункт 3.2.2 Регламента: «Утверждение и выдача схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории осуществляется в соответствии с порядком утверждения и выдачи схем расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории». Таким образом, содержится отсылочная норма к порядку утверждения и выдачи схем. Отсутствует регламентация процедур.

Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность)».

Недостатки, не содержащие коррупциогенные факторы.

1) пункт 2.10 Регламента: заголовок пункта и его содержание не соответствуют друг другу:

заголовок: максимальный срок ожидания в очереди...

2) пункт 3.1.3 Регламента: указан общий срок исполнения административной процедуры. Учитывая большое количество согласований, рекомендовано указать сроки передачи документов между подразделениями Администрации и передачи подписанного постановления в комитет по землепользованию;
3) пункт 3.1.4.1 Регламента ограничивает способы уведомления заявителя о необходимости обращения за получением постановления администрации (распоряжения председателя комитета);
4) пункт 3.1.4.2 Регламента ограничивает возможность получения постановления администрации путем предоставления паспорта, не давая возможность предоставить иной документ, удостоверяющий личность;
5) пункт 3.1.5.6 Регламента: «Максимальный срок подготовки договора - пять рабочих дней с момента получения постановления администрации (распоряжения председателя комитета) о предоставлении земельного участка». Некорректно расположен, необходимо отнести его к п. 3.1.5.3;
6) пункт 3.1.5.6 Регламента: «Срок исполнения административной процедуры составляет 30 дней». Необоснованно завышен срок заключения договора;
7) блок-схема сделана неполно, не отражает сроки, стадии, на которых производятся отказы, и не содержит наименования органов. Учитывая сложность процедур, для более легкого восприятия потребителями услуг рекомендуем сделать две отдельные схемы: при обращении с предоставлением кадастрового паспорта и без предоставления.

Выводы

В результате проведения антикоррупционной экспертизы проекта административного регламента оказания муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для строительства без предварительного согласования места размещения объектов» установлена коррупциогенность по следующим факторам:

- широта дискреционных полномочий в пункте 2.6;
- отсутствие или неполнота административных процедур (пробельность) в пунктах 2.7, 2.13, 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.5, 3.2.2;
- коллизия права в пункте 2.8.

Таким образом, в целом разработанные в рамках общей теории судебной экспертизы рекомендации применимы и к заключениям антикоррупционной экспертизы.

В заключение необходимо отметить: сущность такого института совершенствования законодательства, как антикоррупционная экспертиза, состоит в выявлении и устранении специально (как результат лоббистской деятельности) или по каким-либо другим обстоятельствам заложенных в нормативные правовые акты положений. Если выявленные и научно обоснованные выводы будут подвергаться последующей трактовке и зависеть от проверяемого субъекта правотворчества, реальная эффективность антикоррупционной экспертизы окажется под вопросом.

См. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400.
См.: Постановление Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 292 «Обутверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков ио требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков» // СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2513.
Галяшина Е. И. Использование специальных юридико-лингвистическихзнаний в антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов // Стенограмма семинара по формированию навыков применения методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документовв целях выявления в них положений, способствующих созданию условий дляпроявления коррупции. Москва, 4 марта 2010 г.
См.: Российская Е. Р., Галяшина Е. И., Зинин А. М. Указ. соч. С. 308.
См.: Орлов Ю. К. Заключение эксперта и его оценка по уголовным делам: учеб, пособие. М., 1995. С. 19.
СмДжавадов Ф. М. Экспертная деятельность и развитие науки о судебной экспертизе. Баку, 1998. С. 72.

Экспертное заключение независимой доктринальной антикоррупционной экспертизы по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора

в Российской Федерации»

Проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (далее - проект закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы и направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта закона. Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном правовом акте всех применяемых в Российской Федерации форм государственного и муниципального контроля и надзора неудачной в силу следующих обстоятельств.

1. Название проекта закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 11 форм контрольно-надзорной деятельности (части 2 статьи 1 проекта закона), а объект контрольно- надзорной деятельности «сужен» до сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами (статьи 12 и 13 проекта закона). При этом разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта закона следовало бы внести поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2. Проект закона не закрепляет цель и задачи его принятия, не устанавливает виды субъектов контроля и надзора, не регламентирует их статус (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность), в связи с чем могут быть созданы дополнительные, неоправданные пробелы в этом фрагменте законодательства. О квалифицированном молчании законодателя здесь вести речь не приходится.

3. Разработчики попытались «встроить» проект закона в действующее законодательство, согласовав его с содержанием ряда федеральных законов: от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.

Гармонизировать этот «пласт» законодательства удалось только частично.

На фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении государственного и муниципального управления проект закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Предложение создать новые государственные информационные системы (статьи 31, 36, 126 проекта закона) не увязано с крайне важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных».

Статья 35 проекта закона сводит «противодействие коррупции» при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора исключительно к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов и только Прокуратурой Российской Федерации. Между тем механизм противодействия коррупции в Российской Федерации включает намного больше мер, внедренных в законодательство и правоприменительную практику. Нормативные правовые акты Российской Федерации, закрепляющие элементы механизма противодействия коррупции, условно можно сгруппировать так: базовые, закрепляющие основы государственной политики в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации (Национальная стратегия противодействия коррупции, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и национальные планы противодействия коррупции1); универсальные, устанавливающие требования к отдельным мерам противодействия коррупции в России

1 В современной истории России реализовано четыре плана: 2008-2009 годы (утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № ПР-1568); 2010-2011 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460); 2012-2013 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297); 2014-2015 годы (утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226).

(требования к одним мерам противодействия коррупции закреплены в федеральных законах1, к другим - в указах Президента Российской Федерации2, к третьим - в постановлениях Правительства Российской Федерации3, четвертые введены актами Минтруда, а часть - решениями Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции4); специальные, в которых раскрыты особенности применения отдельных мер противодействия коррупции для отдельных органов и организаций. А одна из задач Национального плана противодействия на 2014-2015 годы - реализация требований статьи 13.3 Федерал ьного закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, - должна была быть отражена в проекте закона.

1. Проект закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, статьей 12 Конституции Российской Федерации прямо установлено, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономического развития. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках, в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые не отражены в проекте закона. Не учтены изменения, внесенные в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 году № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 2 апреля5, 27 мая6,

1 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-Ф3; Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф3; Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-Ф3; О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3.

2 Например: О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821; О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г № 309; Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»): указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878.

3 Например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96; Аппаратом Правительства Российской Федерации 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 утверждено Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа; постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 на отдельные категории граждан распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции; постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 10 утверждено Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации.

4 Например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)); Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24); Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: методические рекомендации (одобрены Президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2012 г. № 34).

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 70-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201404020052

6 О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 (ст. 2 и 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201405270020

231, 232 июня, 213, 214, 215 июля, 46, 147, 228 октября, 229, 2210, 2911, 2912, 2913, 3114, 3115 декабря, в том числе связанные с совершенствованием государственного и муниципального контроля и надзора.

2. Проект закона содержит чрезмерно большое количество отсылочных норм (более 250, из которых более 60 - с формулировкой «установленных законодательством Российской Федерации»), что «размывает» содержание проекта закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы правовых средств (например, система управления рисками - глава 4 проекта закона), что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма государственного и муниципального контроля и надзора.

3. Принятие проекта закона в данной редакции повлечет не сокращение (статья 131 проекта закона не устраняет множество действующих нормативных правовых актов), а значительное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку статья 30 проекта закона предполагает разработку каждым субъектом контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом.

4. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам. Например, в статьях 6 и 7 про-

1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240004

2 О внесении изменений в Земельным кодекс Российской Федерации и отдельныые законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171 -ФЗ (ст. 16). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201406240019. В соответствии с ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 марта 2015 года.

3 О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ (ст. 9). URL: www .pravo.gov.ru/ 0001201407220037

4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-Ф3 (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220015

5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201407220074

6 О внесении изменений в ст. 36 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральным закон от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ (ст. 1). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410060018

7 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 14 октября

2014 г. № 307-ФЗ (п. 2 ст. 35). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410150002

8 О внесении изменений в Федеральным закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры|) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201410230005. В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-Ф3 ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

9 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ (ст. 4). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230012

10 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 22 декабря 2014 г. 447-ФЗ (ст. 3). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412230018

11 О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан»: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 454-ФЗ (ст. 2). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412290012

12 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 456-ФЗ (ст. 3). URL: www .pravo.gov.ru/ 000120141229000

13 О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (ст. 11). URL: www.pravo. gov.ru/ 0001201412290022. В соответствии с ч. 4 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ ст. 11 настоящего закона вступает в силу с 1 января 2016 года.

14 О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ (ст. 12). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310124. В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ настоящий закон вступает в силу с 1 апреля

15 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»: федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ (ст. 10). URL: www.pravo.gov.ru/ 0001201412310043. В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ настоящий закон вступает в силу по истечении девяноста дней со дня его официального опубликования (31 декабря 2014 года), то есть - с 1 апреля 2015 года.

екта закона сделана неудачная попытка «развести» понятия «контроль» и «надзор», причем в обоих случаях «суженных» до применения только части из системы мер административного принуждения.

В части 4 статьи 7 проекта закона предложено ввести «иные правоограничительные меры», которые по своей природе являются мерами административного принуждения.

Главой 4 проекта закона предлагается ввести крайне запутанную систему оценки рисков с использованием: категорий, групп, критериев, профилей, индикаторов, постоянных и переменных факторов (источников), объектных, субъектных и смешанных моделей.

Статьи 111 и 113 проекта закона безосновательно и неубедительно предлагают различать «результативность» и «эффективность» государственного и муниципального контроля и надзора. В философии и теории права это различение возможно и нуждается в обсуждении, но в законодательном акте это вряд ли уместно.

5. Кроме названных концептуальных просчетов, проект закона изобилует ошибками технико-юридического характера. Например, статья 8 проекта закона изложена на 30 страницах, имеет крайне сложную пунктуацию (сложившиеся правила юридической техники не предполагают сочетание в новом нормативном правовом акте буквенно- цифровой пунктуации, для этого есть прием «двойных номеров»), но не имеет самостоятельного содержания (смысла). Также «перегружены» статьи 9 и 10 проекта закона.

Глава 2 проекта закона раскрывает принципы государственного и муниципального контроля и надзора вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права, которые могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта закона.

Название статей проекта закона нередко противоречит их содержанию (например, в названии статьи 121 заявлены «требования», а в содержании раскрыты «принципы»; в названии статьи 122 «реестр функций», а в содержании - «реестр видов»).

6. Текст проекта закона содержит все виды коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.

Изложенное позволяет утверждать, что в проекте федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России, имеются системные ошибки в структуре и содержании, неустранимые коррупциогенные факторы. Проект федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» требует кардинальной переработки и в представленной редакции не может быть рекомендован для принятия.

Баранов Владимир Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, заместитель председателя Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Лаврентьев Александр Рудольфович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, член Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области;

Трусов Николай Александрович, кандидат юридических наук, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России;

Федосин Алексей Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала «Российская академия правосудия»