В Совете Федерации прошло ежегодное совещание Председателя Совета Федерации Сергея Миронова со статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросу об основных направлениях законодательной деятельности на среднесрочную перспективу и участия в ней органов государственной власти Российской Федерации.

Не терять набранные темпы законотворческой работы и «начать новую сессию с ясным представлением о стоящих перед нами задачах как минимум на среднесрочную перспективу» призвал Председатель Совета Федерации, открывая совещание со статс-секретарями. Сергей Миронов считает, что между Советом Федерации и Правительством РФ установился режим конструктивного взаимодействия на всех стадиях законодательного регулирования общественных отношений от концептуального обсуждения будущих законов до анализа правоприменительной практики. При этом глава СФ отметил, что институт статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти вносит полезный вклад в это сотрудничество.

По его словам, федеральные органы исполнительной власти активно участвуют в системе мониторинга правового пространства страны, созданной по инициативе Совета Федерации. Материалы органов законодательной и исполнительной власти, считает Сергей Миронов , позволяют объективно оценить качество действующих законов и эффективность их практического применения, своевременно выявлять объективные потребности в совершенствовании и развитии законодательства.

Анализируя работу Совета Федерации за последний год, Сергей Миронов сообщил, что создано 9 согласительных комиссий по законам, отклоненным палатой. По мнению спикера СФ, «поиск консенсуса в рамках согласительных комиссий служит на пользу нашему общему делу».

Обеспокоенность Совета Федерации, сообщил Сергей Миронов , вызывают законы, регулирующие квоты на отлов крабов, оборот этилового спирта, порядок наделения полномочиями следователей Следственного комитета при Прокуратуре России. «Они, хотя и были одобрены палатой, но несомненно нуждаются в постоянном мониторинге не только с нашей стороны, но и со стороны Правительства», - заметил он.

Глава Совета Федерации с сожалением заметил, что пока не удалось наладить проведение общественной экспертизы законопроектов через структуры Общественной палаты и привлечь ее членов к мониторинге общественно значимых законов.

Объединение усилий законодателей и исполнительной власти, по мнению Сергея Миронова , дало возможность создать хороший правовой задел для обеспечения устойчивого экономического роста и конкурентоспособности России, реализации конституционных прав граждан, защиты национальных интересов и противодействия угрозам безопасности страны.

Говоря о задачах предстоящего периода, Сергей Миронов подчеркнул, что необходимо минимизировать законодательные риски, препятствующие достижению целей правового регулирования. Добиться этого, считает глава СФ, можно за счет стратегического планирования законотворческой деятельности на основе глубокого осмысления и концептуальной проработки всего многообразия информации. «Совместными усилиями мы можем поставить эту важную государственную задачу на регулярную и систематическую основу», - заметил он.

Сергей Миронов отметил, что Совет Федерации предпринимает активные действия по выполнению этой задачи при определении приоритетов законодательного обеспечения наиболее значимых направлений государственной политики. В частности, уверен спикер СФ, стране необходима принципиально новая региональная политика, направленная на гармоничное развитие всех территориальных сообществ. «Наступило время для стратегического пространственного планирования развития страны. И начинать эту работу нужно с базового Федерального закона «О государственной региональной политике в Российской Федерации», - пояснил он.

Председатель СФ также напомнил, что недавно в Совете Федерации обсуждался проект Доктрины социальной политики в нашей стране. «Этот документ наглядно показывает, насколько мы еще далеки от реализации конституционных принципов социального государства и какие задачи стоят перед нами для преодоления этого разрыва», - заявил Сергей Миронов .

Для выполнения поставленных задач, считает Председатель СФ, нельзя ослаблять усилий по совершенствованию организации законодательного процесса. И, прежде всего, нужно перевести мониторинг законодательства и правоприменительной практики на регулярную основу. Сергей Миронов выразил уверенность в том, что в наступающем году взаимодействие Совета Федерации с Государственной Думой и Правительством РФ выйдет на новый, более эффективный уровень.

С докладом о плане законотворческой деятельности Правительства РФ выступил заместитель Председателя Правительства Александр Жуков .

В рамках совещания прошла видеоконференция с участием председателя Брянской областной Думы Владимира Гайдукова и председателя Ивановской областной Думы Андрея Назарова .

С заключительным словом перед собравшимися выступила заместитель Председателя СФ Светлана Орлова , которая отметила, что в последнее время найден хороший механизм взаимодействия исполнительной и законодательной властей. Однако необходимо более четко определить и выделить стратегические задачи этого сотрудничества.

В совещании приняли участие представители Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Счетной палаты РФ, руководители министерств и ведомств.

По окончании совещания Председатель Совета Федерации Сергей Миронов и заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Александр Жуков ответили на вопросы журналистов.

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется Конституцией РФ, нормами Регламентов Совета Федерации и Государственной Думы, постановлениями Конституционного Суда и законодательными актами федерального уровня.

Анализ названных актов позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента России: совместные собрания палат, создание специальных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Конституция РФ отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место.

См.: Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник. 2000. N 34(190). С. 5.

Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции).

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совету Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного Закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть повторно рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции). Дополнительная почва для контактов создается, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции). Основанием взаимодействия палат парламента служит процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108 Конституции), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции страны (ст. 108, 136).

См.: Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. N 9. С. 12 - 20; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 309, 310.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации, утв. Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

Довольно объемна часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. "в", "г" ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (гл.

12 Регламента); процедура преодоления разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (гл. 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (гл. 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121 - 128);

нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов РФ о поправках к Конституции страны (гл. 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, РФ, поправок к законопроектам (гл. 17).

Еще более подробный перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. "к" ст. 11 Регламента); организация "часа голосования" по законам, отклоненным Советом Федерации (п. "г" ч. 4 ст. 40); возможность вносить проект постановления Государственной Думы Советом Федерации или его членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (гл. 13); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127 - 132); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции России (гл. 16).

Чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий играют согласительные комиссии, создаваемые палатами парламента на паритетных началах.

Независимо от того, используется ли в двухпалатном парламенте "челночная" или однонаправленная процедура прохождения законопроекта (закона), чрезвычайно большое значение в преодолении возникающих разногласий имеют согласительные комиссии палат парламента. Они могут действовать на постоянной основе (Посреднический комитет бундестага и бундесрата) либо создаваться на временной основе для работы над конкретным законопроектом (Объединенная паритетная комиссия в парламенте Франции, конференция представителей палат в Конгрессе США, согласительная комиссия палат Федерального Собрания России). Принимаемые такими комиссиями решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия); в других случаях комиссия может принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличаются и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений. Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение - обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти при разделении компетенции между палатами парламента и их самостоятельности в выполнении собственных полномочий.

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий, возникших в связи с законопроектами. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции, в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон повторно рассматривает Государственная Дума. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента.

Протокол комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты о редакции отдельных положений федерального закона, изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии или отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний. По результатам слушаний могут быть приняты постановления, обращения, например Обращение Совета Федерации к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о совершенствовании законотворческой деятельности.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В статье 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующие слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета

Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 38 Регламента Государственной Думы).

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат; парламентские слушания, круглые столы.

Одна из форм взаимодействия - формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда страны, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента; порядок принятия поправок к Конституции РФ.

Еще по теме 1 Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

§5. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания
3. Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
2. Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
4. Порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
1. Взаимодействие Федерального Собрания Российской Федерации с иными органами государственной власти
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (СФ РФ)
2. Порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Казань за реальный федерализм. К шестилетнему юбилею Договора Российской Федерации и Республики Татарстан Ф. Мухамеппин, председатель Госсовета Республики Татарстан, член Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации
1 Структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
1 Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием
Лекция 8. Взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации между собой и с иными органами государственной власти
Положение о представителе Совета – заместителе Президента Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации в федеральном округе Утверждено Советом Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации от 25 августа 2003г. (протокол № 3)
Развитие федеративных отношений в России В. Н. Лихачев, доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений -

Согласно принципу разделения властей, на основе которого строится государственная власть в Российской Федерации, основное назначение исполнительной власти состоит в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых представительными органами. Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ).

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в России, которую образуют:

федеральные органы исполнительной власти

органы исполнительной власти субъектов Федерации

в пределах ведения Российской Федерации (1), а также в рамках полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (1, 2).

Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства России.

Правовой основой деятельности Правительства РФ является гл. 6 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 31 декабря 1997 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, указы Президента. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти: 1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ); 3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве); 4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ);

5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ); 6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ); 7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.

Взаимоотношения Правительства рф и Федерального Собрания Российской Федерации

Данный тип взаимоотношений проявляется в следующем:

1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ); 2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ);

3) по ряду законопроектов - о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, - требуется заключение Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);

4) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ); 5) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству. Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (ст. 117 Конституции РФ); 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий.

Более того, члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации вправе обращаться к Правительству с депутатским запросом (ст. 36, 38, 39 Закона о Правительстве).

Взаимодействие Федерального Собрания и Правительства РФ также обеспечивается с помощью полномочного представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании.

Представительство является постоянно действующим органом, образованным с целью совершенствования законопроектной деятельности Правительства, обеспечения его взаимодействия с палатами Федерального Собрания, субъектами права законодательной инициативы, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере законопроектных работ.

Взаимоотношения Правительства рф и органов судебной власти.

Правительство РФ в пределах своих полномочий производит финансирование судов из федерального бюджета, обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия и исполнение судебных решений (ст. 42 Закона о Правительстве). В свою очередь, органы судебной власти осуществляют судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Взаимоотношения Правительства рф и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:

1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; 4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;

5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предмет

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.

И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей.

Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.

Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.

Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей.

1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.

В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.

2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.
3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:
- - потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;
- - результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.

При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

Организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России - те проблемные вопросы, которые возникают при анализе взаимодействия и взаимосвязи палат российского парламента. Разнообразие организации законодательной деятельности и форм взаимодействия палат представительных органов в странах Европы тесно связано с различиями в формах правления и государственного устройства этих стран. Наиболее интересным и в какой-то мере не чуждым российским реалиям государственного строительства является опыт Германии и Франции в данной сфере Гнездилов М.З. Зарубежный опыт организации взаимодействия палат парламентов в законодательном процессе. Аналитический вестник. № 34 (190). С. 52..

Нормативное регулирование взаимодействия обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых , законодательными актами федерального уровня.

Анализ вышеназванных актов позволяет выделить три основных формы взаимодействия палат парламента России:

1. Совместные собрания палат. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.
2. Создание специальных органов. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. Важную роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также осуществляющие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США). Созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек), Генеральное счетное управление определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. В результате неоднократных реформ оно значительно расширило свои функции и занимается не только обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, но и осуществляет координацию действий соответствующих структурных подразделений Конгресса с заинтересованными ведомствами исполнительной власти.
3. Совместная деятельность палат в законодательном процессе (законодательная инициатива, дача заключений, создание специальных комиссий, проведение совместных мероприятий и т.д.). В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб. пос. М., 2001. Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура// Правоведение. 2001. № 1. С. 54-56..

Конституция Российской Федерации, по мнению С. Миронова, не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата «главней», она «обрекла» Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента Миронов С. Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2002. № 2. С. 4-6..

Законодательная деятельность - процесс, ориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход. На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения. Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя. «Подобная организация, - считает профессор В.Б. Исаков, - создает внутри самой законодательной власти систему «сдержек и противовесов», исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений» Конституционное право России. - С. 445..

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (пп. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом, РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121 - 128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 1.7). Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено также, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п. 6 ст. 111 Регламента). В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов). Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1998 г. № 177-СФ «Об участии в работе специальной комиссии по Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»// СЗ РФ, 1998. № 18, ст. 1992..

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. В Конституции Румынии есть любопытное положение, которое можно использовать в российской практике парламентской деятельности. Речь идет о том, что если согласительная комиссия не придет к соглашению или если ни одна из палат не одобрит доклад этой комиссии, расходящиеся тексты выносятся на обсуждение палаты депутатов и сената на совместном заседании.

Депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы). В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»); парламентские слушания, «круглые столы». Например, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрев открытое письмо депутатов Государственной Думы к членам Совета Федерации о проведении «круглого стола» по вопросам социально-экономического положения в стране, государственного устройства и другим вопросам внутренней жизни государства с участием представителей обеих палат российского парламента, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, политических партий и общественных объединений, поддержали предложение о проведении «круглого стола» как одной из возможных форм взаимодействия и диалога палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, политических партий, профсоюзов, других общественных объединений, субъектов Российской Федерации Обращение Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 октября 1995 г. № 616-1 СФ «К депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995. № 42, ст. 3939.

Одной из форм взаимодействия является формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента; порядок принятия поправок к Конституции РФ. В качестве основного направления должно рассматриваться повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой. Среди направлений совершенствования законодательной деятельности Совета Федерации может также рассматриваться повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой , в частности установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.