Бюджетный процесс - это урегулированный нормами права порядок составления, рассмотрения, утверждения проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, контроля за их исполнением, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

Определение бюджетного процесса содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Кодекс, закрепляя соответствующую дефиницию,не указывает стадию составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Однако именно отчет об исполнении бюджета имеет организующее и контрольное значение для бюджетной деятельности государства. Соответственно стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета также должна учитываться дефиницией бюджетного процесса, предусмотренной нормами права .

Стадии бюджетного процесса осуществляются за счет деятельности уполномоченных субъектов процессуальных бюджетных правоотношений. Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; Банк России; органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов (ст. 152 БК РФ). Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне в числе прочих также являются: Федеральное Собрание (РФ); Правительство РФ (ст. 164 БК РФ); Министерство финансов РФ (ст. 165 БК РФ); Федеральное казначейство (ст. 166 1 БК РФ); Счетная палата РФ (ст. 164 БК РФ).

Каждый участник бюджетного процесса выполняет свои специальные функции, соответствующие его компетенции.

Например, Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджетов (ст. 156 БК РФ). Для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе могут привлекаться кредитные организации. Кредитные организации выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (ст. 156 БК РФ).

Органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления (ст. 157 БК РФ).

Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (ст. 158 БК РФ).

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ). Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ).

Таким образом, состав участников бюджетного процесса довольно широк. Участники бюджетного процесса, его стадии являются характеристиками "бюджетного процесса" как бюджетно-правовой категории.

Исходя из предложенных характеристик бюджетного процесса его задачами следует считать четкое оформление законодательного процесса относительно "бюджетного плана" государства и муниципальных образований; эффективное планирование распределения бюджетных ресурсов между различными субъектами, направленное на финансовое обеспечение реализации задач и функций государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования.

Принципы бюджетного процесса

Под принципами бюджетного процесса следует понимать основные начала, положенные в основу регулирования деятельности, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное бюджетное планирование.

Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в две группы:

Среди принципов бюджетной системы Российской Федерации, непосредственно связанных с бюджетным процессом, следует отметить следующие: единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетныхфондов; сбалансированность бюджета; гласность; достоверность бюджета и др. (ст. 28 БК РФ).

К принципам бюджетного процесса второй группы, отражающим его сущность как специфической сферы формирования и развития процессуальных отношений, относятся:

1. разграничение бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти;
2. принцип учета в рамках бюджетного процесса специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией;
3. ежегодность бюджета;
4. единство кассы.

Охарактеризуем указанные принципы.

Разграничение бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти как принцип бюджетного процесса подразумевает распределение полномочий, связанных с бюджетным процессом, между органами представительной и исполнительной власти. Так, составление и исполнение бюджета осуществляется органами исполнительной власти, рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета - к полномочиям представительных органов власти. Эти органы вступают в бюджетный процесс последовательно, реализуя свои полномочия, исходя из содержания стадий бюджетного процесса (ст. 153, 154 БК РФ).

Принцип учета в рамках бюджетного процесса специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией , является важным принципом. Использование более-менее стабильных показателей, предусмотренных бюджетной классификацией, имеет организующее значение для бюджетного процесса, делает бюджетное планирование более четким и "прозрачным", позволяет сопоставить показатели бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Ежегодность бюджета означает обязательное принятие бюджета до начала планируемого финансового года. Согласно ст. 5 БК РФ закон о бюджете принимается на один финансовый год. Финансовый (бюджетный) год является периодом продолжительностью в 12 месяцев, в течение которого начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства. В Российской Федерации бюджетный год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января, заканчивается 31 декабря (ст. 211, 264 БК РФ). Согласно ст. 264 БК РФ после 25 декабря текущего года не допускается принятие бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами Казначейства 28 декабря. Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. Таким образом, до названной даты включительно органы Казначейства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Бюджетный процесс, согласно сложившейся российской практике, длится относительно бюджета на конкретный (предстоящий) год более двух лет. Этот срок носит название бюджетного цикла . Бюджетный цикл - срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии.

Принцип ежегодности бюджета во многом совпадает с принципом периодичности бюджета. Периодичность бюджета означает, что бюджет сохраняет юридическую силу в течение времени своего действия. После окончания текущего года по общему правилу бюджет перестает существовать, уступая место бюджету следующего финансового года.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы . Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ (ст. 216 БК РФ).

Стадии бюджетного процесса

Под стадией бюджетного процесса следует понимать совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности и нацеленных на достижение задач бюджетного процесса.

Бюджетный процесс включает в себя несколько стадий :

Все стадии бюджетного процесса тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены. Так, например, от качественного и своевременного составления проекта бюджета зависит исполнение бюджета, утвержденного в установленном законом порядке, и, соответственно, процессы распределения бюджетных средств государства и муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее отдельные стадии бюджетного процесса.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в целях финансового обеспечения расходных обязательств (ст. 169, 173 БК РФ). Не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Федеральному Собранию РФ направляется Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год (ст. 171 БК РФ).

Составление проектов бюджетов возлагается на Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ). В проект закона (решения) о бюджете должны быть включены основные характеристики бюджета. К ним относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета (ст. 181 БК РФ). Одновременно с проектом бюджета должны быть подготовлены следующие документы и материалы: прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основные направления бюджетной политики и др. (ст. 182 БК РФ).

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный законодательством (ст. 185, 192 БК РФ). Применительно к бюджетному процессу на федеральном уровне проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации (ст. 194 БК РФ). Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, внесенный на рассмотрение законодательному органу, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам федерального бюджета завершается 31 декабря (ст. 264 БК РФ). Подготовка отчета об исполнении бюджета возложена на финансовый орган.

Таким образом, анализ стадий бюджетного процесса позволяет сделать вывод , что он представляет собой довольно сложное явление, от качественного нормативного регулирования которого зависит состояние бюджетной системы государства в целом.

В России длительность финансового года установлена в двенадцать месяцев (с первого января по тридцать первое декабря). Таким образом, необходимость в принятии бюджетных актов появляется с периодичностью один раз в год, в связи с чем возникло понятие бюджетного процесса.

В России это явление представляет собой регламентируемую законом деятельность, которая осуществляется органами местной и государственной власти по формированию, рассмотрению, утверждению, а также реализации доходных и расходных статей соответствующих уровней.

В РФ включает в себя процедуру регулирования. В ее рамках осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между расходно-доходными системами разных уровней.

Специалисты выделяют определенные этапы бюджетного процесса. К ним относят:

1. Формирование бюджета.
2. Рассмотрение, утверждение.
3. Реализацию статей, контроль над исполнением.
4. Формирование и утверждение отчетности по исполнению.

РФ включает бюджеты разных уровней. К ее ведению относят федеральную систему доходных и расходных статей и формирование общих принципов. Бюджетный процесс в РФ основывается на этих принципах. Детально регулирование процедуры осуществляется законодательством субъектов и уставами муниципальных формирований.

Бюджетный процесс в РФ начинается с составления доходно-расходных статей. Эту процедуру осуществляют исполнительные органы или органы администрации в муниципальном образовании. Процедура проводится на основании прогноза и в соответствии с программами по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Программы и прогноз позволяют определить предполагаемый уровень доходов, а также основные направления, в соответствии с которыми осуществляется расходование средств.

В организуется работа по доведению до исполнительных и представительных органов инструктивного письма. В нем указаны особенности составления расчетов бюджетных проектов на предстоящий Инструктивное письмо содержит также сведения о централизованно установленных финансовых и социальных нормативах, которые следует учесть при составлении доходно-расходных статей. Работа по доведению информации осуществляется не позднее семи месяцев до начала следующего финансового года.

Исполнительные органы субъектов, в свою очередь, доводят полученные инструкции до органов муниципальной власти соответствующих указаний.

Если предусматриваемый объем по доходным статьям не соответствует нормативам минимальной обеспеченности бюджета, то соответствующими исполнительными органами предъявляются необходимые расчеты по обоснованию размеров отчислений, дотаций, субвенций, подлежащих передаче от вышестоящих бюджетных систем. Предъявление расчетов осуществляется в установленные законодательством сроки.

Таким образом, соответствующий исполнительный орган, начиная бюджетный процесс в РФ с составления доходно-расходных статей, собирает информацию о проектируемых процентах отчислений, размерах субвенций и дотаций, которые намечены к предоставлению, перечень доходов и обязательных расходов, которые закреплены в статьях, а также программы и прогнозы по развитию соответствующих областей, проекты смет и прочее.

Исполнительные органы имеют право вносить предложения по уточнению либо изменению проектируемых процентов отчислений, размеров выплат и прочего. Указанные предложения о внесении поправок сначала рассматриваются исполнительным органом вышестоящего уровня. При отрицательном ответе формируется В нем содержатся обоснования отказов и предложений, на паритетных началах формируется согласительная комиссия. Принятие окончательного решения осуществляется исполнительным вышестоящим органом.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

В рамках второго направления предполагается выделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств. Бюджеты действующих обязательств – это расходные обязательства, которые предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. п. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет и т. п.). Напротив, принимаемые обязательства – это иного типа расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т. п.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Поэтому указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Предполагается, что основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств. При этом распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно с учетом оценок их результативности. Именно такой подход позволит создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных процессов.

Третье направление предполагает переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

В настоящее время в российской бюджетной практике формально этим принципам соответствует перспективный финансовый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными обстоятельствами: недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т. п. Кроме того, существуют недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения этих недостатков предполагается утвердить порядок разработки перспективного финансового плана соответствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный упор должен быть сделан на включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. После накопления опыта среднесрочного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана (т. е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

1. Утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий годы бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год.

2. Утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений в этот закон).

Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетный расходов и поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Последнее может быть достигнуто посредством перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

Предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

Совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

Использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

Распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

Расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регламентирует порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой ФС РФ затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти является нечетким и противоречивым, имеет место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков предлагается следующая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

До 1 марта текущего года Правительство РФ утверждает макроэкономический прогноз (сценарные условия) на 3 года и при необходимости вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, влияющих на формирование доходов бюджетной системы РФ, а также уточняет порядок и сроки подготовки прогноза социально-экономического развития РФ, проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Рассматривает основные параметры перспективного финансового плана, в том числе предварительный объем бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств;

Утверждает принципы и основные подходы к уточнению распределения средств бюджета действующих обязательств по субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года;

Определяет приоритетные направления использования средств бюджета принимаемых обязательств в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе, в том числе критерии их распределения между субъектами бюджетного планирования на очередной финансовый год;

Дает поручения по подготовке проектов нормативных правовых актов, влияющих на расходные обязательства РФ, а также проектов новых федеральных целевых программ.

Утверждает основные положения доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики (на основе Послания Президента РФ, программы социально-экономического развития РФ, докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности);

Рассматривает и вносит в Государственную Думу законопроекты, влияющие на расходные обязательства РФ;

Уточняет при необходимости основные показатели макроэкономического прогноза (сценарных условий) и перспективного финансового плана.

Основные направления денежно-кредитной политики;

Перспективный финансовый план на 3 года и основные характеристики проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;

Новые федеральные целевые программы;

Уточненный объем бюджета действующих обязательств и его распределение по субъектам бюджетного планирования на очередной финансовый год и последующие 2 года;

Основные показатели распределения средств бюджета принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования на предстоящие 3 года.

До 10 июня текущего года Министерство финансов РФ доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год и последующие 2 года.

В Министерство финансов РФ – распределение средств бюджетов действующих и принимаемых обязательств на очередной финансовый год по бюджетным целевым программам и статьям бюджетной классификации;

В Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли РФ – уточненные доклады о результатах и основных направлениях деятельности.

До 1 августа текущего года Министерство финансов РФ уточняет бюджетные проектировки с учетом принятых Государственной Думой федеральных законов и результатов оценки эффективности действующих и предлагаемых к финансированию целевых программ.

До 26 августа Правительство РФ вносит в Государственную Думу проект федерального бюджета на очередной финансовый год с соответствующими материалами и обоснованиями.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предлагается рассматривать в 3-х чтениях:

До 20 сентября – первое чтение, предметом которого являются доходы и дефицит/профицит (включая отчисления в Стабилизационный фонд РФ) федерального бюджета, а также общий объем принимаемых обязательств и распределение (подтверждение представленных Правительством РФ расчетов) средств бюджета действующих обязательств;

До 20 октября текущего года – второе чтение проекта, предметом которого являются утверждение распределения средств бюджета принимаемых обязательств (в том числе с выделением федеральных целевых программ и наиболее крупных инвестиционных проектов) между главными распорядителями средств федерального бюджета, а также распределение межбюджетных трансфертов между субъектами РФ и текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В эти же сроки может проводиться обсуждение профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

До 15 ноября текущего года – третье чтение, предметом которого являются: федеральный закон о федеральном бюджете в целом; приложения к федеральному закону о федеральном бюджете по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета (в том числе с выделением расходов на реализуемые ими бюджетные целевые программы).

До 5 декабря текущего года проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания РФ и направляется на подпись Президенту РФ.

1. Назовите основных участников бюджетного процесса в РФ.

2. Что такое бюджетный процесс и какие стадии он включает?

3. Какие основные документы лежат в основе составления проекта федерального бюджета?

4. Какие стадии включает процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета?

5. Что такое процесс исполнения бюджетов? Какова при этом роль главных распорядителей бюджетных средств?

6. Что означает принцип единства кассы в процессе исполнения бюджета?

7. Что такое блокировка расходов бюджета?

8. Кто и когда составляет отчеты об исполнении бюджетов?

9. Что такое секвестирование расходов бюджета?

Введение

Государство в процессе своего функционирования осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций представляет собой финансовую политику. В качестве важнейших составляющих финансовой политики государства выступают бюджетная, налоговая, инвестиционная и таможенная политика. Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы. Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ, другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими весь бюджетный процесс.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ). (см.приложения)

До принятия Бюджетного кодекса РФ основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР” от 10.10.91 № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов РФ, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов РФ и субъектов РФ).

Целью настоящей работы является анализ бюджетного процесса, выявление наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере

бюджетного процесса Российской Федерации.

1 Бюджетный процесс и финансово-бюджетная политика

Выполнение государством возложенных на него функций связано с наличием у него необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т. е. в ходе бюджетного процесса.

Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно опре-деляется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федера-ции, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Российской Федерации бюджетный период, т. е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т. е. правами и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс.

Такими полномочиями наделены:

Органы представительной и исполнительной власти;

Финансовые и налоговые органы;

Органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

Главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств;

Государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Контрольно-счетные органы (Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

1.1 Сводное финансовое планирование.

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему финансовых планов входят:

Перспективные финансовые планы;

Сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления. Перспективное финансовое планирование на всех уровнях власти осуществляется в целях:

Обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;

Прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

Прогнозирования финансовых последствий реформ, программ;

Определения возможности реализации различных мер в области финансов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития государства.

Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономики РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей.

Территориальное сводное финансовое планирование.

Необходимость разработки территориальных сводных финансовых балансов обусловлена рядом факторов:

разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми затратами на осуществление таких программ. Для обеспечения финансовыми ресурсами мероприятий, намеченных этими программами, необходимы координация и концентрация денежных средств бюджетной системы, средств ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения воедино различных видов финансовых планов: финансовых планов хозяйственных предприятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных фондов и др., отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы;

Основная задача территориального сводного финансового баланса - определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизован-ных, аккумулированных и перераспределяемых территориаль-ными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

англ. budgetary process) – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других ее участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Осн. положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ. Главный акт, регулирующий порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, – Бюджетный кодекс РФ. В соответствии с российским законодательством субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения бюджетов. Б.п. включает 4 стадии: составление проектов бюджетов, их рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов. Продолжительность всех стадий Б.п. от начала составления проектов бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении различна по странам, но, как правило, в связи со сложностью работ, выполняемых на каждой стадии, занимает период около 3 лет. Составление проекта бюджета и исполнение утвержд. бюджета являются функциями соответств. органов исполнит. власти в Центре и регионах (субъектах Федерации) и органов местного самоуправления; рассмотрение же проектов и утверждение бюджетов на предстоящий финансовый год, а также контроль за их исполнением – прерогатива законодат. (представит.) органов гос. власти и органов местного самоуправления. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономич. развития страны и подготовка сводных финанс. балансов. В РФ непосредственно составление проекта федерального бюджета начинается с разработки бюджетной политики страны, осн. направления к-рой определяются в Бюджетном послании Президента РФ, представляемом Правительством РФ не позднее чем за 10 мес. до начала очередного финанс. года. Правительство РФ устанавливает порядок и сроки составления проекта федер. бюджета, порядок работы над материалами и документами, обязат. для представления одновременно с проектом федер. бюджета. Проект федер. бюджета составляется в несколько этапов. На 1-м этапе на основе выбранного Правительством РФ плана-прогноза функционирования российской экономики Министерство финансов РФ разрабатывает гл. характеристики федер. бюджета на очередной финанс. год, распределяет расходы федер. бюджета в соответствии с функциональной классификацией, а также проектировки осн. доходов и расходов федер. бюджета на среднесрочную перспективу. После одобрения Правительством РФ названных показателей Минфин России в двухнедельный срок направляет бюджетные проектировки федер. органам исполнит. власти для распределения по конкретным получателям средств федер. бюджета и уведомляет органы исполнит. власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финанс. год и на среднесрочную перспективу. На 2-м этапе федер. органы исполнит. власти распределяют предельные объемы бюджетного финансирования (см. Финансирование бюджетное) на очередной финанс. год по получателям бюджетных средств. (Несогласов. вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению на межведомственной комиссии, возглавляемой министром финансов.) Разработка и согласование федер. органами исполнит. власти показателей проекта федер. бюджета на очередной финанс. год, а также др. материалов и документов должны быть завершены к 15 июля. На 3-м этапе (с 15 июля по 15 авг.) Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономич. развития РФ, проект федер. бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, др. материалы и документы и принимает проект федер. закона о федер. бюджете (согласованный с субъектами РФ) для внесения его на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 15 авг. текущего года. Одновременно с проектом федер. закона о федер. бюджете представляются: предварит. итоги социально-экономич. развития РФ за истекший период текущего года; и ряд прогнозных и проектных материалов на очередной финансовый год – прогноз социально-экономич. развития РФ; осн. направления бюджетной и налоговой политики; прогноз Сводного финансового баланса по территории РФ; прогноз консолидированного бюджета РФ (см. Бюджет консолидированный); проекты федер. целевых программ и федер. программ развития регионов, предусмотр. к финансированию из федер. бюджета; проект федер. адресной инвестиционной программы и др. документы и материалы. Кроме того, Правительство РФ вносит на обсуждение в Государственную Думу проекты федер. законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах, о бюджетах гос. внебюджетных фондов РФ. Проект федер. закона о федер. бюджете на очередной финанс. год и перечисл. материалы и документы, получ. Советом Государственной Думы, направляются в Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы, к-рый на основании предварит. ознакомления с представл. материалами выносит решение о принятии проекта федер. закона к рассмотрению Государственной Думой. Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы как ответственные за рассмотрение отд. разделов и подразделов федер. бюджета, выносят свои заключения, к-рые направляются в Комитет по бюджету и налогам. После обобщения всех заключений этот Комитет выступает с итоговым заключением по проекту федер. закона о федер. бюджете на заседании Государственной Думы. Государственная Дума рассматривает проект федер. закона о федер. бюджете на очередной финанс. год в четырех чтениях. При рассмотрении в первом чтении в течение 30 дней со дня внесения Правительством РФ обсуждаются концепция проекта, прогноз социальноэкономич. развития РФ, осн. направления бюджетной и налоговой политики, осн. характеристики федер. бюджета (доходы федер. бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов, распределение доходов от федер. налогов и сборов между федер. бюджетом и бюджетами субъектов РФ, дефицит бюджета в абс. цифрах и процентах к расходам федер. бюджета и источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). В случае отклонения в первом чтении проекта федер. закона Государственная Дума может: передать указ. законопроект в согласительную комиссию по уточнению осн. характеристик федер. бюджета и разработки согласов. варианта осн. характеристик федер. бюджета на очередной финанс. год; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Как правило, при отклонении Государственной Думой проекта федер. закона о федер. бюджете на очередной финанс. год создается согласительная комиссия из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, к-рая в течение 10 дней должна выработать согласованный вариант осн. характеристик федер. бюджета. Согласов. текст проекта федер. закона о бюджете вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. При обсуждении проекта федер. закона во втором чтении (в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении) обсуждаются расходы федер. бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федер. бюджета, утвержд. в первом чтении, и размер Федерального Фонда финансовой поддержки регионов. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении (в течение 25 дней со дня его принятия во втором чтении) Государственная Дума утверждает: расходы федер. бюджета по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств федер. бюджета по всем уровням функциональной классификации; распределение средств Федерального Фонда финансовой поддержки регионов по субъектам; расходы федер. бюджета на финансирование федер. целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы в пределах расходов, утвержд. по разделам во втором чтении; программы предоставления гарантий Правительства РФ; программы предоставления средств федер. бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов; Программу государственных внешних заимствований РФ. В четвертом чтении (в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении) проект федер. закона о федер. бюджете на очередной финансовый год голосуется в целом. В работе Государственной Думы по рассмотрению проекта федерального бюджета, как показывает опыт последних лет, принимают участие представители Совета Федерации, внося свои замечания, предложения и рекомендации. Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации и подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате Парламента. Совет Федерации в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой рассматривает закон и в случае его одобрения в течение 5 дней (со дня одобрения) направляет Президенту РФ для подписания и обнародования. Если же Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год отклоняется Советом Федерации, то он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, к-рая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный вариант закона. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации Федер. закон о федер. бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Президентом РФ закона он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, в состав к-рой включается представитель Президента РФ, а потом согласов. вариант закона вновь рассматривается Федеральным Собранием. В случае непринятия федерального бюджета до начала финанс. года принимается федеральный закон о финансировании расходов из федер. бюджета в первом квартале очередного финанс. года. Утвержд. федеральный бюджет подлежит обязательному исполнению. Аналогично планово-бюджетной работе, осуществляемой исполнительными и законодательными органами государственной власти на федеральном уровне, происходит процесс разработки проектов региональных бюджетов, их рассмотрение и утверждение соответств. органами исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. При этом региональные органы власти руководствуются не только Бюджетным кодексом РФ и др. федер. нормативными актами, но и бюджетным законодательством соответств. субъекта РФ. Несколько специфична по сравнению с разработкой проектов федерального и региональных бюджетов работа по составлению проектов местных бюджетов. Законодат. основой для разработки последних служит наравне с Бюджетным кодексом РФ Федер. закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997), а также бюджетное законодательство соответств. субъекта РФ и решения представительных органов местного самоуправления