15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее – КАС). Он регулирует производство по делам, которые возникают из публичных правоотношений, а также по некоторым иным категориям споров.

Какие заблуждения в связи с принятием КАС встречаются на практике?

Для начала хотелось бы развеять два заблуждения, связанных с принятием КАС, которые распространены среди юристов (и не только среди них).

1) порядок рассмотрения дел, которые с 15 сентября рассматриваются по правилам КАС, ранее вообще не был урегулирован.
Разумеется, это утверждение не соответствует действительности. Все дела, которые с 15 сентября рассматриваются по правилам КАС, раньше рассматривались по правилам ГПК РФ.
2) КАС устанавливает порядок осуществления правосудия по всем административным делам.
Это также не соответствует действительности. КАС устанавливает порядок рассмотрения далеко не всех дел, которые рассматриваются в порядке административного судопроизводства.
Во-первых, КАС не распространяется на порядок рассмотрения дел из административных правоотношений отнесенных к компетенции арбитражных судов (раздел III АПК РФ).
Во-вторых, дела об административных правонарушениях, которые подведомственны судам общей юрисдикции, не рассматриваются по правилам КАС. Такие дела, как и раньше, рассматриваются по правилам Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
В-третьих, положения КАС не распространяются на дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Какие дела суды рассматривают по правилам КАС.

Все дела, которые рассматриваются по правилам КАС, можно разбить на три группы.
1. Дела о защите нарушенных либо оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений. Собственно говоря, это основная масса дел, которые рассматриваются по правилам КАС.
Сюда включаются следующие категории дел:
об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
2. Дела, которые связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.
Это дела:
о прекращении деятельности средств массовой информации;
о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
о временном помещении иностранного гражданина, который подлежит депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
3. Дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Кто может участвовать в качестве представителя в административных делах, рассматриваемых по правилам КАС
КАС содержит новые правила о том, кто сможет выступать представителем по административным делам.
Во-первых, представителями в суде по административным делам могут выступать только лица, которые имеют высшее юридическое образование (ч. 1 ст. 55 КАС). Тот, у кого нет высшего юридического образования, не может представлять интересы своего доверителя по административному делу в суде общей юрисдикции или в Верховном суде РФ.
Это общее правило, согласно буквальному смыслу КАС, распространяется на все виды представительства: законное представительство, представительство от имени организаций и государственных (муниципальных) органов.
Однако, если истолковать положения КАС в их системной связи с иными нормами кодекса, можно прийти к выводу, что из этого правила все-таки есть одно исключение. При обращении в суд группы лиц с коллективным административным иском, если участники группы поручили вести свои дела одному или нескольким членам группы (ч. 3 ст. 42 КАС), такое лицо не обязано иметь высшее юридическое образование. Это объясняется тем, что лицо, которое другие члены группы наделили полномочиями вести их дела, в первую очередь является истцом, обладающим соответствующим материально-правовым интересом. А для того, чтобы быть истцом по делу, наличие высшего юридического образования не требуется.
Таким образом, чтобы лицу участвовать в административном деле в качестве представителя, ему нужно представить в суд не только документы, которые подтверждают его полномочия, и документ, удостоверяющий личность, но и диплом о высшем юридическом образовании. Последний нужно будет представить в оригинале и в виде копии.
Если представитель подает исковое заявление вместо истца, то к нему нужно приложить копию диплома о получении представителем высшего юридического образования (п. 5 ч. 1 ст. 126 КАС). Такая копия должна быть заверена надлежащим образом (организацией, которая его выдала, нотариально либо иным лицом, которое имеет на это право).
Как представляется, вместо диплома представитель может представить суду документ о присвоении ученой степени или ученого звания в сфере права. Кроме того, если представитель по делу имеет статус адвоката, то достаточно представить документ, подтверждающий этот статус. Дело в том, что для получения статуса адвоката в силу закона обязательно наличие высшего юридического образования (п. 1 ст. 9 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»).
Во-вторых, если лицо не желает участвовать в деле через представителя, оно может лично защищать свои права в административном процессе (как, собственно, и в гражданском). Это традиционное правило сохранил и КАС: для того чтобы лично вести свои дела в суде, не требуется иметь высшее юридическое образование. Однако теперь из этого правила есть одно исключение: по делам об оспаривании нормативных правовых актов. По таким делам граждане могут лично вести свои дела только при наличии у них высшего юридического образования. В противном случае граждане могут вести дела только через представителей, которые имеют высшее юридическое образование.
Кроме того, КАС сохранил прежнее правило о том, что доверенность от имени организации должна быть скреплена печатью (ч. 6 ст. 57 КАС). Ранее аналогичное правило для гражданского и арбитражного процессов было отменено. Это правило сохранилось в КАС по ошибке. В настоящее время готовится законопроект о внесении изменений в КАС, который отменит правило об обязательном удостоверении печатью доверенностей организаций. Однако до внесения указанных изменений выдаваемые от имени организаций доверенности на участие в административных делах рекомендуется все-таки скреплять печатью (разумеется, при ее наличии у организации).
Когда участники административных споров смогут подавать иски, жалобы и иные документы в суд через Интернет.

КАС предоставляет участникам процесса возможность подавать исковые заявления и жалобы в электронном виде. Это происходит посредством заполнения формы, которая размещена на официальном сайте суда в сети Интернет, подобно тому как это уже давно практикуется в арбитражном процессе. Такие правила установлены в части 2 статьи 45, части 8 статьи 125, части 7 статьи 299, части 3 статьи 319, части 4 статьи 347 КАС.
Также КАС вводит правило о том, что информацию о принятии административного искового заявления или жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия суд обязан размещать на своем официальном сайте в сети Интернет. Суд обязан будет это сделать не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено в КАС. Такие правила установлены в части 7 статьи 96 КАС.
Кроме того, КАС устанавливает правило о том, что участвующие в деле лица по их ходатайству вправе получать через Интернет копии судебных актов, извещений, вызовов в суд и иных документов (за исключением документов, содержащих информацию, доступ к которой ограничен). Данные копии будут являться электронными документами, которые подписаны судьей усиленной квалифицированной электронной подписью. Такие правила установлены в части 4 статьи 45 КАС.
Однако данные положения вступают в силу только с 15 сентября 2016 года.

Насколько существенны иные изменения КАС в сравнении с ранее действовавшим правовым регулированием?

Помимо вышесказанного, многие положения КАС повторяют положения ГПК РФ, с небольшими, несущественными изменениями.
В сравнении с ГПК РФ КАС по-иному регулирует, в частности, следующие вопросы.
1. Председатель суда теперь вправе вынести определение об ускорении рассмотрения дела не только по заявлению заинтересованных лиц, но и по своей инициативе (ч. 6 ст. 10 КАС).
2. В КАС общее родовое понятие для решений, определений и постановлений судов – «судебные акты» (ч. 1 ст. 16 КАС), а не «судебные постановления», как в ГПК РФ.
3. Появились правила о заключении сторонами соглашения по обстоятельствам дела (ст. 65 КАС), как в арбитражном процессе.
4. КАС урегулировал порядок обращения группы лиц с коллективным административным иском (ст. 42 КАС).
5. Меры обеспечения иска в КАС именуются мерами предварительной защиты, а сам порядок их применения урегулирован несколько более подробно...
6. Появились новые меры процессуального принуждения: ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение такого участника слова (ст. 118 КАС), а также обязательство о явке (ст. 121 КАС).
7. Увеличились размеры судебных штрафов. В ГПК РФ размер большинства штрафов не превышает 1 тыс. руб., а максимальный размер штрафа в кодексе – 5 тыс. руб. КАС же устанавливает, что судебный штраф может быть наложен в следующих размерах: на государственный орган – до 100 тыс. руб., на орган местного самоуправления и иные органы (организации) с публичными полномочиями – до 80 тыс. руб., на организации – до 50 тыс. руб., на должностное лицо – до 30 тыс. руб., на государственного или муниципального служащего – до 10 тыс. руб., на гражданина – до 5 тыс. руб. (ч. 1 ст. 122 КАС). Кроме того, увеличилось количество случаев, когда суд может наложить судебный штраф, а также появились случаи, когда суд обязан наложить судебный штраф на участвующее в деле лицо.
8. Вопрос о принятии административного искового заявления к производству судья теперь решает в течение трех дней со дня его поступления, а не в течение пяти, как это было ранее.
9. В КАС появилось упрощенное производство, то есть упрощенный (письменный) порядок рассмотрения административного дела без проведения устного разбирательства и в более короткий срок.
10. В КАС появились главы, которых ранее не было в ГПК РФ, посвященные особенностям отдельных категорий дел:
производство по делам об оспаривании результатов кадастровой стоимости (гл. 25 КАС);
производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций;
производство по делам, которые рассматривает Дисциплинарная коллегия Верховного суда РФ;
производство по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, о прекращении деятельности средств массовой информации.
11. По отдельным делам установлены сокращенные сроки на подачу апелляционных жалоб (ч. 2–6 ст. 298 КАС), а также сокращенные сроки рассмотрения жалоб в суде апелляционной инстанции (ч. 3–10 ст. 305 КАС).
12. Суд апелляционной инстанции получил право в определенных случаях отменить обжалованное решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
13. Заявление о восстановлении пропущенного срока на подачу кассационных и надзорных жалоб теперь нужно подавать не в суд первой инстанции до подачи самих жалоб, как это было ранее, а непосредственно в суд кассационной либо надзорной инстанции.
Помимо этого, есть немало иных незначительных изменений КАС в сравнении с ГПК РФ.

15 сентября 2015 года в России вступит в силу (далее – КАС РФ). Документом будет введен новый порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений (обжалование действий и бездействия госорганов, их должностных лиц, нормативных актов). Одновременно соответствующие положения ГПК РФ () утратят силу. Та же участь ждет главу о присуждении компенсаций за длительное судебное разбирательство ().

Главная цель, которая декларировалась при разработке КАС РФ, – обеспечить равенство в административном процессе граждан и госорганов. Несмотря на то, что кодекс примерно на 70% содержит нормы, которые уже присутствуют в российском законодательстве, в нем есть и ряд совершенно новых положений. Главные особенности и наиболее важные новеллы документа – в материале.

Административные дела смогут рассматривать только ВС РФ и суды общей юрисдикции, кроме мировых в соответствии с правилами подсудности (). Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (). Среди них, в частности:

• об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих;
• об оспаривании решений, действий (бездействия) НКО, наделенных публичными полномочиями, в том числе СРО;
• о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц (например, налогов);
• о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (далее – избирательные права);
• о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по делам судов общей юрисдикции);
• о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете общественных объединений, НКО, исключении сведений о них из государственного реестра, о прекращении деятельности СМИ;
• о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания в таком учреждении;
• о госпитализации граждан в медицинские организации в недобровольном порядке и ряд других.

При этом административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, а также связанные с интеллектуальными, патентными правами и тому подобные будут по-прежнему рассматривать арбитражные суды и суд по интеллектуальным правам в соответствии с . Данное обстоятельство вызвало широкие споры, так как нормы, регулирующие административное производство, не просто оказываются разбросанными по двум разным кодексам, но и устанавливают разные процедуры рассмотрения одинаковых, по большому счету, дел.

"Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации", – отмечает руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса юридической компании "Пепеляев Групп" .

Также и КС РФ будет работать в рамках Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ " ". Кроме того, несмотря на название, КАС РФ не регулирует судопроизводство по делам об административных правонарушениях. В этой части по-прежнему будут применяться и . Между тем, например, в доктрине существует мнение, что в под административным судопроизводством понимается как раз производство по делам об административных правонарушениях. Такую , в частности, высказали представители кафедры гражданского процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Новые лица, участвующие в деле

В соответствии с КАС РФ суды будут рассматривать административные дела по административным искам административного истца к административному же ответчику. Процессуальное положение указанных участников дела практически идентично статусу сторон в гражданском процессе. Тем не менее, применительно к сторонам процесса, есть и ряд нововведений.

Наряду с предусмотренным сегодня ГПК РФ процессуальным соучастием, в КАС РФ появился институт коллективных административных исков граждан в защиту прав и законных интересов группы лиц. Основанием для обращения с таким иском КАС РФ признает наличие следующих условий ():

• многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований в индивидуальном порядке и в порядке процессуального соучастия;
• однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
• наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
• использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Подобные дела будут рассматриваться, если ко дню обращения лица в суд к его требованию присоединилось не менее 20 лиц путем подписания административного иска либо подачи отдельного заявления о присоединении к нему. При этом если в суд обратится другое лицо с аналогичным иском, суд должен предложить ему присоединиться к поданному коллективному заявлению. Если истец откажется, то суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по коллективному иску.

Точно также, если в результате вступления в дело соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусматривающих подачу коллективного иска, то суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении дела в порядке коллективного иска. При этом рассмотрение дела должно будет начаться сначала.

Не обошлось в КАС РФ и без упоминания о новых технологиях: лица участвующие в деле, с их согласия смогут получать судебные извещения по СМС или электронной почте. Согласие лица на извещение в такой форме с указанием соответствующих контактных данных должно быть подтверждено распиской ().

Обязательное высшее образование представителя

Одной из наиболее обсуждаемых и спорных особенностей КАС РФ является требование о наличии высшего юридического образования представителей (). Данное правило резко контрастирует с применяемыми на данный момент положениями ГПК РФ, согласно которым представителем может быть любое дееспособное лицо (с). Тоже касается и АПК РФ, который ориентирован не на граждан, а на финансово более состоятельных субъектов – предпринимателей, но даже при этом не устанавливает такой "обязаловки" ().

Таким образом, представитель по КАС РФ является неким усредненным вариантом: и не обычный гражданин, но и не адвокат, как в уголовном судопроизводстве (). Разработчики объясняют эту новеллу сложностью административных споров. Однако на деле она может расцениваться как попытка государства отбить у граждан желание лишний раз судиться с ним, так как услуги юристов, естественно, стоят денег. Представители общественных правозащитных организаций, которые далеко не всегда имеют юридическое образование, от участия в делах, рассматриваемых по КАС РФ, фактически отсекаются.

Так, участие представителя обязательно при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. Исключение составляют случаи, когда гражданин имеет высшее юридическое образование и ведет дело сам (). Это же касается принудительного помещения в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и психиатрического освидетельствования в недобровольном порядке (). Однако в двух последних случаях при отсутствии представителя суд сам назначает адвоката ().

"Активная роль суда"

Одна из главных причин по которой, согласно позиции Администрации Президента РФ, стоило принимать КАС РФ, – это необходимость обеспечить равноправие сторон в административном судопроизводстве. В связи с эти очень много говорилось об активной роли суда.

По факту в КАС РФ она выражается в праве суда истребовать доказательства по собственной инициативе, а также в возможности выходить за пределы заявленных требований. Правда, все эти "новеллы" уже были ранее предусмотрены в и .

Кроме того, суд получит право не утвердить соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону либо взаимные уступки недопустимы (критерии допустимости в КАС РФ не прописаны) или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц ().

В отличие от гражданского процесса в случае, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, суд сможет без его согласия все равно привлечь это лицо, но в качестве второго административного ответчика ().

Также активность суда увеличилась, безусловно, за счет введения мер процессуального принуждения, которых не было в ГПК РФ. В остальном, говорить о существенно повысившейся роли суда по сравнению с аналогичными положениями гражданского процессуального законодательства не представляется возможным.

Жесткие меры процессуального принуждения

В отличие от ГПК РФ, в КАС РФ предусмотрен широкий спектр мер процессуального принуждения, характерных скорее не для гражданского, а уголовного законодательства и КоАП РФ. Для начала к любому лицу, участие которого в деле обязательно или если суд сочтет его обязательным, может быть применено обязательство о явке (). Это письменное обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание и сообщать о перемене места жительства или места пребывания (нахождения).

В качестве более жесткой меры, в том числе в случае нарушения обязательства о явке, к любому лицу может применяться привод силами судебных приставов (). Напомним, что сегодня по ГПК РФ привод может применяться только к надлежащим образом извещенному свидетелю, который повторно не явился на заседание (в КАС РФ это положение тоже есть, оно содержится в ).

Из других мер процессуального принуждения, предусмотренных КАС РФ, можно выделить ограничение выступления или лишение участника процесса слова, предупреждение и удаление из зала судебного заседания и штрафы ( , ).

Определение суда о применении меры процессуального принуждения может быть обжаловано отдельно от решения суда (). Исключением является только ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова – такое определение можно обжаловать только при обжаловании решения суда (). Таким образом любого участника процесса можно будет "выключить" до самого конца рассмотрения дела, и оспорить он это в ходе процесса не сможет.

Увеличенные сроки рассмотрения исков

В ряде случаев КАС РФ пересмотрены сроки подачи и рассмотрения исков по сравнению с ГПК РФ. Так, увеличивается срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов судами общей юрисдикции с одного до двух месяцев (). А также общий срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействий) государственных и муниципальных органов, иных органов, организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих – месяц вместо 10 дней по ГПК РФ ().

Однако по некоторым делам сохранены сроки, которые сегодня закреплены в ГПК РФ. Так, иски по вопросам о согласовании места и времени проведения публичного мероприятия, предупреждения в отношении целей мероприятия и формы его проведения рассматриваются в течение 10 дней. Если иск подан до начала мероприятия – не позднее дня предшествующего его проведению (). По делам об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования также установлен срок в 10 дней – с момента принятия соответствующего решения ().

Так же как и в ГПК РФ, по общему правилу обжаловать в суд действия (бездействие) можно в течение трех месяцев с момента, когда лицу стало известно о нарушении его прав или свобод (). Однако в КАС РФ снова есть исключения: по делам о публичных мероприятиях срок для обжалования – 10 дней с момента, когда лицо узнало о нарушении своих прав (). Аналогичный срок установлен для инициирования дел об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования – 10 дней с момента принятия решения.

Ограничение права на обжалование результатов выборов

Согласно положениям КАС РФ гражданин, как и сейчас, имеет право оспаривать решения, действия и бездействие государственных и муниципальных органов, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица. Однако по КАС РФ он может сделать это только в том случае, если были нарушены именно его права. Аналогичные нормы по принципу "каждый сам за себя" закрепляются в отношении членов избирательных комиссий, наблюдателей, кандидатов, доверенных лиц. Предъявлять иски в связи с нарушением избирательного законодательства РФ смогут только избирательные комиссии и прокурор. Последний также получит право обращаться в суд в защиту избирательных прав граждан России ().

Напомним, что сегодня все эти лица имеют право оспаривать в суде соответствующие решения, действия (бездействие), если считают, что нарушаются избирательные права граждан России в целом (). Иными словами, им предоставляется право выступать как в своих интересах, так и в интересах неопределенного круга лиц. Однако поскольку норма сформулирована в общем, эти разные возможности из нее четко не следуют, что создает путаницу при правоприменении. На это, в частности, указал КС РФ, попросив законодателя уточнить данный вопрос, так как гражданское законодательство не предусматривает право граждан выбирать по своему усмотрению ту или иную процедуру судебной защиты ().

Правда, вместе с тем Суд указал, что допускается возбуждение гражданского дела по заявлению лица в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц, но только в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Соответственно, законодатель имел возможность предусмотреть эти случаи и прописать возможность для защиты как своих прав и свобод, так и прав и свобод других лиц. Также он мог, напротив, сузить существующую норму и представить возможность каждому субъекту защищать только свои права. Именно последний вариант и был реализован в КАС РФ, что ограничивает право на обжалование итогов выборов, например, тех же наблюдателей.

Упрощенное (письменное) производство

Еще одной новеллой КАС РФ является возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства – без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале заседания (). Судом исследуются только доказательства в письменной форме (например, отзыв, объяснения и возражения на иск, заключение прокурора).

По общему правилу, административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:

• все участники дела заявили ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;
• ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства заявлено административным истцом и административный ответчик не заявил возражений;
• указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб. ().

Приостановление деятельности, запрет, ликвидация общественных объединений

Коллегиальное рассмотрение дел

В отличие от ГПК РФ, особенно сложные споры уже в суде первой инстанции будут рассматриваться коллегиально (). Это административные дела:

• об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
• о расформировании избирательных комиссий;
• об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ о результатах выборов Президента РФ, депутатов Госдумы или о результатах федерального референдума;
• направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение;
• решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи;
• рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ.

Суды апелляционной инстанции будут рассматривать дела, как и сегодня, коллегиально в составе трех судей ().

***

Оценивая КАС РФ в целом, можно сказать, что основная часть его положений заимствована из ГПК РФ с незначительными и порой весьма спорными нововведениями. Говорить о каком-либо реальном уравнивании граждан и организаций в правах с государством при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, не приходится. Положения об "активной роли суда" ничего существенного в судопроизводство по сравнению с нормами ГПК РФ не привносят.

Плюс все споры с государством из экономической деятельности продолжат рассматриваться по правилам АПК РФ, а его нововведения не коснулись. Поэтому даже если предположить, что революция в административном судопроизводстве свершилась, то предпринимателей она не затронет. Правда, кому в этой ситуации больше повезло – им или рядовым гражданам – покажет практика.

Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.

До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.

Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора

Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.

Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.

• , определения ;
• вынесения ;
• составления ;
• составления и подача , и др.

Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.

Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим

Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.

Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).

Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.

Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.

При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.

Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.

В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.

Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.

В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.

Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.

При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.

Верховный суд разъяснил, почему суды должны принимать заявления с неверной подведомственностью и самостоятельно исправлять ошибку, а не прекращать дело. Еще он разрешил дело, в котором нижестоящие инстанции отказались принимать заявление истца и по ГПК, и по КАС. А юристы рассказали о процессуальных сложностях выбора между административным и гражданским производством.

До 15 сентября 2015 года обжаловать акты, решения или действия органов власти можно было в гражданском судопроизводстве, но в особом порядке - согласно гл. 24 и 25 Гражданского кодекса. Теперь практически все подобные иски попадают под действие Кодекса об административных правонарушениях. В то же время, по правилам гражданского судопроизводства, суд оценивает те акты, из которых возникают гражданские права и обязанности - например, когда лицо получает право на какое-либо имущество. Такие разъяснения даны в п. 1 Постановления Пленума Верховного суда от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ».

Сложный выбор

Правила сформулированы очень абстрактно, а конкретизирующих постановлений со стороны ВС немного, говорит партнер юрфирмы Айнур Ялилов. Поэтому судьи могут сомневаться, в каком порядке рассмотреть дело. Спорные ситуации возникают тогда, когда в одном деле есть и административный, и гражданско-правовой компоненты, делится управляющий партнер АБ Юрий Пустовит. «Например, по распоряжению местной администрации снесли здание, которое она считала самостроем, - здесь нарушено гражданско-правовое право собственности, но нарушено согласно властно-распорядительному акту органа власти, - приводит примеры Пустовит. - Или площадь участка уменьшилась из-за незаконных поправок Росреестра: тоже нарушено право собственности, но суд должен будет оценить законность действий чиновников».

По словам Ялилова, каждый судья пытается истолковать разъяснения Верховного суда самостоятельно, чтобы применить их в конкретном деле. В итоге по аналогичным вопросам двое судей могут вынести разные процессуальные решения. Суды общей юрисдикции ошибочно относят административные дела к гражданским, и эта проблема носит системный характер, отмечает адвокат Михаил Гусев.

Если суд придет к выводу, что требования поданы в неправильном порядке, он выносит определение об отказе в принятии иска или административного иска. Если судья сомневается, ему удобнее отказать: в этом случае по спорному вопросу может высказаться апелляция. Ведь отмены определений, как правило, не влияют на общую статистику судьи, рассказывает Ялилов. Если же судья принял к рассмотрению спор, который был разрешен в неправильном судопроизводстве, то это уже очень грубое нарушение, объясняет юрист.

Возможно и такое, что ошибка не исправлена, а спор рассмотрен с нарушением правил подведомственности. Выбор неправильного вида судопроизводства создает для истца большие проблемы из-за разных принципов гражданского и административного процессов. В первом случае исходят из равенства истца с ответчиком, которые обладают схожими процессуальными правами. Во втором случае гражданину дают больше прав, а госоргану больше обязанностей, соответственно распределяется и бремя доказывания. Если административный спор разрешили по правилам гражданского - значит, лишили гражданина процессуальных прав и возможностей, которые полагаются ему по закону. Ошибки здесь ведут и к тому, что дело рассматривает другой суд, говорит Ялилов. Если дело касается земельных участков, то, вынужденно подавая иск в гражданском судопроизводстве, нужно будет адресовать его по месту нахождения участка, рассказывает юрист, в то время как административный иск подается по месту нахождения органа власти.

Нельзя спорить бесконечно

Граждане не должны страдать от сомнений судов, которые не знают, в каком судопроизводстве разрешать дело, указал Верховный суд в одном из недавних дел. Юрий Жилин* решил оспорить отказ местной администрации выделить ему в собственность садовый участок. Сначала он подал административный иск, но заявление возвратили и указали, что дело надо разрешать в гражданско-правовом порядке. Такое решение Сургутского городского суда «засилил» суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Жилин так и сделал: подал гражданский иск. Сургутский горсуд его удовлетворил, но суд ХМАО-Югры вопреки своей же позиции в предыдущем деле прекратил производство. Он объяснил, что вопрос надо решать, наоборот, в административном порядке. С этим не согласился Верховный суд, который отменил этот акт. Если Жилину нельзя обратиться в суд ни в гражданском, ни в административном порядке - получается, у него вообще отняли право на судебную защиту, гласит определение ВС № 69-КГ17-17 . В итоге дело направили на новое рассмотрение в апелляцию.

Как определить подведомственность спора

Если правоотношения возникли только в результате акта органа власти и носят публично-правовой характер - то защищать права нужно административным иском или заявлением в порядке «административной» гл. 24 АПК, объясняет Пустовит.

По его словам, обычный гражданский иск надо подавать в том случае, если правоотношения возникли из фактов, указанных в ст. 8 ГК. В частности, это:

• договоры и другие сделки;
• акты госорганов и органов местного самоуправления, на основании которых по закону возникают гражданские права и обязанности;
• причинение вреда;
• неосновательное обогащение.

В случае, если истец оспаривает отказ администрации передать в собственность земельный участок - ему нужно выбирать административное судопроизводство, говорит Пустовит. В таком порядке надо разрешать дела, в которых публичный акт (или, в данном случае, отказ его вынести) нарушил права истца. А если гражданин требовал бы продать ему участок по закону и получил отказ - ему стоило бы подать обычный [гражданский] иск о понуждении к заключению договора, заключает Пустовит.

Какие дела разрешаются в порядке КАС: мнение Верховного суда

• Гражданин оспаривает отказ местных властей выделить ему бесплатно садовый участок (определение № 20-КГ17-17, 20-КГ17-16).
• Гражданин оспаривает акт местных властей о порядке демонтажа самовольных построек (определение № 11-АПГ17-9).
• Гражданин оспаривает бездействие местной администрации, которая не подключает его дом к сети водоснабжения (определение № 45-КГ17-4).
• ТСЖ обжалует постановление муниципальных властей, которые наложили сервитут на ее участок (определение № 11-КГ17-18).
• Казенное предприятие хочет признать незаконными предписания Государственной инспекции труда (определение № 29-КГ17-5).

Какие дела разрешаются в порядке ГПК: мнение Верховного суда

• Прокурор оспаривает акты местной власти, в результате которых ряд граждан получили участки, а затем некоторые из них были проданы третьим лицам (№ 27-КГ17-11).
• Бывшая военнослужащая, не согласная с полученной характеристикой, подала иск о защите чести и достоинства (№ 201-КГ17-35).
• Гражданка решила обязать местные власти выдать ей звание «Ветеран труда» (№ 53-КГ17-8).

Разрушить процессуальный барьер

Если истец ошибся и подал неправильное заявление - это не должно тормозить процесс, убежден Пустовит. Вместо того, чтобы отказывать в принятии иска, возвращать его или оставлять без движения, суд должен сам определить верный вид судопроизводства, информировать об этом участников процесса и рассмотреть дело по закону, считает адвокат. Такое разъяснение он предлагает включить в закон или закрепить в судебной практике.

Подобный подход применила административная коллегия Верховного суда в одном из недавних споров, где истица заявила в административном иске сразу несколько требований к Министерству социальной политики Красноярского края. Суд принял часть требований, а другую часть отклонил, потому что их надо рассматривать в другом - гражданском - судопроизводстве. Вместо этого их надо было самостоятельно принять и разрешить по правилам ГПК, указал ВС. Это согласуется с постановлением КС № 28-П от 11 ноября 2014 года, где говорится о том, что правосудие должно быть процессуально эффективным, без неоправданных задержек при рассмотрении дел, уточняется в определении № 53-КГ17-8 .

Еще более детальные разъяснения Верховный суд дал в свежем определении № 81-КГ17-27 :

Вид судопроизводства (гражданское или административное) выбирает суд. Он должен передать заявление для рассмотрения в тот же суд, но в другом порядке, а не прекращать дело.

*Имя и фамилия изменены редакцией.

URL документа [скопировать ]

Комментарий к ст. 141 КАС РФ

1. Установление сроков рассмотрения административных дел является одной из процессуальных гарантий своевременного разрешения дела, а значит, и достижения целей административного судопроизводства, закрепленных в ст. 3 КАС.

В контексте комментируемой статьи важно установить соотношение двух самостоятельных понятий - "срок рассмотрения дела" и "разумный срок судопроизводства по делу". В нормах о сроках рассмотрения административных дел находит отражение позиция законодателя относительно оптимальной продолжительности судопроизводства по различным категориям административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции. Эти нормы выполняют двоякую роль: дисциплинируют участников процесса, прежде всего суд, и обеспечивают достижение цели своевременного рассмотрения административных дел, а значит, и доступность правосудия. Категория "разумный срок судопроизводства", введенная в российское законодательство Законом о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, нашедшая закрепление в том числе и в КАС, является оценочной, поскольку подразумевает оценку продолжительности рассмотрения по каждому конкретному делу судом в рамках определенной процедуры и по определенным критериям (см. комментарий к ст. ст. 10, 258 КАС). Право на судопроизводство в разумный срок, закрепленное национальным законодательством, является одной из ключевых гарантий реализации права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного рядом международно-правовых актов. В качестве гарантии реализации права на судопроизводство в разумный срок российский законодатель установил процессуальный механизм присуждения компенсации за нарушение данного права (гл. 26 КАС).

Сроки, предусмотренные комментируемой статьей, относятся к деятельности суда первой инстанции. При этом законом предусмотрены только сроки для судебного разбирательства административных дел, а не раздельно для подготовки дел к судебному разбирательству и их рассмотрения в судебном заседании. Это позволяет сделать следующий вывод: подготовка дела к судебному разбирательству должна быть проведена в период с момента вынесения определения о принятии искового заявления к производству суда до наступления даты проведения судебного заседания, определяемой судьей с учетом сложности и объема подготовительных действий, которые требуется совершить, а также необходимости соблюдения общего срока рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Комментируемая статья устанавливает так называемый общий срок рассмотрения административных дел в судах первой инстанции, относящихся к разным уровням системы судов общей юрисдикции. Общий характер сроков, установленных в данной статье, проявляется в том, что они применяются по всем категориям административных дел, кроме тех, для рассмотрения которых федеральным законом установлен специальный срок рассмотрения. При этом если в качестве первой инстанции выступает ВС РФ, то этот срок составляет три месяца со дня поступления заявления в суд; если же по существу дело подлежит рассмотрению любым нижестоящим судом, то срок рассмотрения составляет два месяца со дня принятия заявления к производству.

Временем рассмотрения дела считается период со дня поступления административного искового заявления до вынесения по нему решения либо определения о прекращении производства или об оставлении заявления без рассмотрения.

Таким образом, срок рассмотрения дела судом первой инстанции включает в себя: 1) время, в течение которого судьей решается вопрос о принятии заявления к производству данного суда; 2) время, затрачиваемое на подготовку дела к судебному разбирательству; 3) время, затрачиваемое на рассмотрение дела в судебном заседании. Не включается в срок рассмотрения дела только период времени, установленный законом для рассылки копий принятого решения лицам, участвующим в деле, которые не присутствовали в судебном заседании (ст. 182 КАС).

В Постановлении ЕСПЧ по делу А.Т. Бурдова и некоторых других решениях Европейского суда отмечается, что исполнение судебного решения должно рассматриваться как неотъемлемая часть судебного процесса. Думается, в данном случае имеет место расхождение в терминологии, применяемой ЕСПЧ и принятой в российском законодательстве и правовой доктрине. В связи с этим можно согласиться с О.В. Исаенковой, которая говорит о подмене ЕСПЧ понятия "процесс защиты" более узким понятием "судебное разбирательство". Что же касается существа вопроса, то с позицией ЕСПЧ трудно не согласиться. Ведь тогда пришлось бы признать, что в п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод детально прописаны процессуальные гарантии, предоставляемые сторонам в справедливом, публичном и безотлагательном судебном процессе, а приведение судебных постановлений в исполнение не гарантируется.

Схожей позиции придерживается и ВС РФ. В Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" Пленум ВС РФ указал со ссылкой на п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что сроки судебного разбирательства по гражданским делам начинают исчисляться со времени поступления искового заявления и заканчиваются в момент исполнения судебного акта. Таким образом, по смыслу ст. 6 Конвенции исполнение судебного решения рассматривается как составляющая "судебного разбирательства" (п. 12 названного Постановления).