Ежегодно 21 апреля, начиная с 2013 года, в России празднуется День местного самоуправления. Указ об учреждении этого нового праздника Президент России Владимир Путин подписал 10 июня 2012 года. Эта дата - хороший повод поговорить о проблемах местной власти, которых немало. Председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко уверен, что реальной самостоятельности местного самоуправления мешает, прежде всего, недостаточная доходная база и налоговые ресурсы.

Алексей Николаевич, известно, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя страны. А первая статья 8 главы Конституции России гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Насколько, на ваш взгляд, реальна эта самостоятельность?

Сегодня наше местное самоуправление переживает один из сложных этапов в своем развитии. Проблемы, возникшие у России в внешней политике, финансово-экономической, социальной и других сферах жизни общества, неизбежно отодвигают проблемы местного самоуправления на второй план. И реальной самостоятельности мешает, прежде всего, недостаточная доходная база и налоговые ресурсы, как раз и призванные обеспечить полный инструментарий и финансовую основу для полнокровной деятельности местного самоуправления. Вопрос весьма и весьма актуальный. Если взять, например, поселковый уровень, то приходится констатировать: это сейчас самый необеспеченный бюджетом уровень местной власти.

- Как вообще можно оценить нынешнее состояние местного самоуправления в стране?

Нерешенных проблем пока еще много, о чем, кстати, постоянно напоминает фракция ЛДПР в Госдуме. Во-первых, определиться с государственной стратегией развития местного самоуправления. В 1995 и в 1999 годах указами Президента России принимались такие стратегии, сыгравшие свою роль. И сегодня нам надо четко определить: какова роль государства и граждан в местном самоуправлении? Какова роль местного управления и местного гражданского самоуправления? Каковы механизмы для устойчивого развития муниципальных образований и гражданского общества на местах?

Во-вторых, устранить нестабильность и противоречивость законодательной базы местного самоуправления, например, с нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов и с отраслевыми федеральными законами. В-третьих, решить те же финансовые проблемы местного самоуправления. В-четвертых, создать систему стимулов у органов местного самоуправления к социально-экономическому развитию муниципальных образований и расширения их собственной доходной базы. В-пятых, снять некоторое отстранение органов местного самоуправления от регулирования основных отраслей социальной сферы на муниципальных территориях: первичного здравоохранения, социальной поддержке и обслуживания отдельных групп населения, опеке и попечительства и др. В-шестых, устранить дефицит квалифицированных кадров, особенно в сельских поселениях.

Конечно, серьезные трудности в развитии местного самоуправления вызвало упразднение Министерства регионального развития, в результате чего в правительстве не осталось органа, комплексно отвечающего за решение всех этих проблем, а министерствам - кураторам отдельных сфер муниципальной деятельности сложно проводить единую госполитику.

Тема «полномочия - деньги», когда местной власти передают много полномочий, а про соответствующее финансирование забывают, уже давно на слуху. Какие законодательные шаги, на ваш взгляд, здесь необходимы?

Без сомнения, реформирование финансовой базы местного самоуправления назрело. Вопрос об укреплении доходной базы и перераспределение налоговых доходов в пользу местных бюджетов для реализации закрепленных за органами местного самоуправления полномочий - один из основных для нашего комитета.

1373 муниципальных образования включены в программу благоустройства российских городов в рамках приоритетного проекта «ЖКХ и городская среда» (18 апреля 2017 г., заседание президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам)

Нужно не вводить новые налоги и сборы, а грамотно их перераспределять между различными уровнями бюджетной системы. Например, по аналогии с разделением налога на имущество для физических и юридических лиц есть предложение по транспортному налогу, поступающему сейчас в бюджет субъекта Федерации. Очевидно, что люди пользуются дорогами там, где живут. Например, в поселениях. Поэтому было бы справедливо разделить транспортный налог на две составляющие - по юридическим лицам и физическим, и переводить первый в бюджет субъекта, а второй отдавать муниципалитетам. Это не увеличить налоговую нагрузку на граждан, но позволит развивать дорожное строительство и ремонт на местах. Сейчас мы прорабатываем эту законотворческую идею.

Но работу по перераспределению налоговых поступлений в местные бюджеты начала еще Госдума прошлого созыва.

Да, депутаты шестого созыва приняли ряд законодательных решений в этом направлении. Например, по стопроцентному зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Также увеличены отчисления от единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях сельских поселений (в бюджеты городских округов до 100 процентов, муниципальных районов - до 70 процентов). Были установлены и дифференцированные отчисления в местные бюджеты от акцизов на нефтепродукты (не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации от указанного налога).

- И какой в результате оказалась прибавка для местного самоуправления?

К сожалению, малозначительной. Приходится констатировать, что в итоге местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, увеличившие доходную базу муниципальных образований всего лишь на несколько процентов. Так, поступления от акцизов на нефтепродукты принесло местным бюджетам 27,8 миллиарда рублей (или 2,8 процента налоговых доходов), от единого сельскохозналога - 7,4 миллиарда (0,7 процента), патентной системы налогообложения - 3,4 миллиарда (0,3 процента)… Поэтому муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. На сегодня объем муниципального долга достиг 340, 4 миллиарда рублей.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты, доля которых в общем объеме доходов местных бюджетов составляет более 60 процентов. При этом консолидированный объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, если в 1997 году он составлял 10,9 процента, то в 2016 году - около пяти.

- А как распределяются расходы местных бюджетов?

В большинстве основную долю составляют текущие расходы на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, даже не имея возможности планировать бюджеты развития.

В итоге главным фактором сбалансированности бюджетов выступает вторичное перераспределение, то есть предоставление тех самых межбюджетных трансфертов, а также бюджетных кредитов. Впрочем, получить кредиты также непросто - из-за жестких требований бюджетного законодательства.

- Тогда возвращаемся к извечному российскому вопросу: что делать?

Необходимо сменить фискальную бюджетно-налоговую политику на стимулирующую. При которой муниципальные образования смогут увеличивать налоговые поступления в свои бюджеты путем расширения налогооблагаемой базы и участия в контроле за взиманием этих налогов.

Да и вообще надо навести порядок в полномочиях органов власти. В законодательстве не должно оставаться полномочий не обеспеченных деньгами, а также нечетких и непонятных полномочий. Мы должны всерьез озаботиться созданием развивающей модели муниципальной экономики и местной бюджетно-налоговой системы. И пусть не решим все проблемы разом. Но необходимо идти от простого к сложному.

- Есть конкретные предложения по наполнению доходной базы местной власти?

Конечно. Наш комитет неоднократно предлагал правительству рассмотреть ряд инициатив. Это, например, передача местным бюджетам ставки налога на прибыль организаций от 1 до 1,5 процента, поэтапная отмена всех льгот по местным налогам, установленных федеральным законодательством (на имущество организаций, физических лиц, земельному налогу), передача местной власти транспортного налога в отношении физлиц и половины налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Также целесообразно увеличить долю отчислений от налога на доходы физических лиц до 50 процентов и зачислять их по месту жительства граждан.

Помимо этого предлагаем ввести систему местных сборов: на добычу общераспространенных полезных ископаемых, природного сырья (песок, гравий, глина, торф, известняк) на территории муниципальных образований, на благоустройство, за использование местной символики, за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, за право на рекламу, курортный сбор… Пока все эти предложения прорабатываются в Правительстве России, и соответствующие законодательные инициативы в Госдуму не внесены.

- Какие еще проблемы, требующие законодательного решения, вы считаете актуальными?

Таких немало. Например, самообложение, которое применяется в ряде регионов, но там же отмечают и недоработки соответствующего закона. Например, есть идея разрешить самообложения на части территории муниципального образования. Дело в том, что этот механизм используется для финансирования конкретных проектов, часто затрагивающих лишь какой-то район или городской микрорайон. Кроме того, многие поселения у нас сложносоставные, из нескольких различных населенных пунктов, и в них тем более странно опрашивать и собирать средства с жителей одного села на обустройство другого.

Муниципальные образования в России Всего - 22 406
Муниципальные районы - 1 788
Городские округа - 563
(в том числе с внутригородским делением - 3)
Внутригородские районы 19
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) городов федерального значения - 267
Городские поселения - 1 592
Сельские поселения - 18 177
(по данным на 1 января 2016 г.)

Немаловажна и тема благоустройства, которую в последнем ежегодном послании затронул и Президент России. Здесь очень много правовых и организационных проблем. Сейчас, фактически, органы местного самоуправления бессильны в борьбе с причинением вреда объектам благоустройства, в упорядочении оформления территорий населенных пунктов. Контрольные и судебные органы часто обвиняют их в превышении компетенции, когда они пытаются предъявить какие-либо требования к собственникам в части благоустройства. Необходимо эту ситуацию изменить, наделив органы местного самоуправления реальными полномочиями. Конечно, с активным и прямым участием населения.

Также необходимо развивать муниципальный контроль, который сейчас практически не действует - лишь три процента проверок в стране приходится на органы местного самоуправления. И это не от хорошей жизни, а от недоработок законодательства, где должным образом не разграничиваются контрольные полномочия разных уровней власти. Причем муниципалитетам не предоставлены реальные рычаги воздействия на нарушителей, даже права составлять протоколы об административных правонарушениях у них, по сути, нет.

В своем обращении на сайте комитета вы отмечаете: «Своей основной задачей наш Комитет видит создание такой законодательной базы, которая учитывала бы специфику регионов и муниципальных образований, одновременно обеспечивая оптимальные и сопоставимые возможности для их развития». А каковы эти оптимальные возможности?

В этом - суть проблемы. Нам необходима такая система организации власти и распределения полномочий между различными уровнями, чтобы объем их полномочий соответствовал их бюджетным финансовым возможностям. Оптимальным возможностям. И чтобы при этом чтобы не страдало полнота и качество представляемых услуг населению.

Страна наша большая. Поэтому и необходим поиск оптимальной модели, эффективной в условиях федеративного государства с многонациональным населением, огромной протяженностью, различными климатическими условиями, часовыми поясами, экономическими и культурными особенностями. И вопрос территориальной организации, распределения полномочий всегда стоял перед ее лидерами страны - императорами, генеральными секретарями, президентами. Остается он и в сегодняшней повестке дня.